Texto da interação ONDAS-Privaqua*
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REGIONALIZAÇÃO: A CONSTRUÇÃO DA CONCESSÃO DO BLOCO “A” NA REGIÃO METROPOLITANA DE MACEIÓ, ALAGOAS
Autora: Fernanda Crispim [1]
A concessão dos serviços de saneamento básico na Região Metropolitana de Maceió (RMM ou “Grande Maceió), no estado de Alagoas, é um dos casos recentes de “regionalização” no Brasil. Introduzida a partir da reforma do marco legal do saneamento (Lei 14.026/2020), a ideia de regionalização tem a ver com o agrupamento de municípios e unidades territoriais em blocos por estado, de modo a facilitar a concessão dos serviços em escala regional ao invés de municipal. Dentre as justificativas mobilizadas para regionalizar os serviços estão tanto potenciais ganhos de escala, como a ampliação do acesso ao saneamento básico em municípios e áreas pouco rentáveis que, isoladamente, tendem a ser pouco atrativos do ponto de vista do mercado. Em linguagem coloquial, o pressuposto é de que a regionalização vinculada à atração de investimentos privados facilitaria a universalização do acesso aos serviços na medida em que junta municípios “filé e osso. ”
O objetivo de universalizar o acesso ao saneamento básico por meio de concessões de arranjos regionais sugere que duas dimensões precisam ser contempladas. Uma é a dimensão social, emergente do discurso que posiciona a regionalização como solução para a melhoria da prestação dos serviços em municípios e áreas mais pobres. Outra é a dimensão financeira, explícita na necessidade de que o bloco para prestação regionalizada seja atrativo do ponto de vista de potenciais investidores. A regionalização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento é permeada, portanto, por narrativas aparentemente concorrentes: ser socialmente viável na medida em que for financeiramente rentável.
Tomando como base a concessão dos serviços de saneamento na RMM de Maceió, o chamado Bloco “A”, este ensaio discute como dimensões sociais e financeiras transparecem na construção de arranjos regionais concedidos ao setor privado. A discussão baseia-se em análise preliminar dos documentos que embasaram a estruturação e licitação do Bloco “A”. O bloco foi estruturado com apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), leiloado em 2020 na B3 e concedido à empresa BRK Ambiental, a qual venceu o leilão ao ofertar uma outorga de cerca de R$2 bilhões. A análise faz parte de um estudo mais amplo sobre a construção política, espacial e sociotécnica de blocos regionais conduzido por mim e pela pesquisadora e professora Isadora Cruxên (Queen Mary University of London). Especificamente, a partir do estudo de caso da Grande Maceió, buscamos entender em que medida dimensões sociais e financeiras são incorporadas na construção jurídica de arranjos regionais visando a concessão dos serviços a atores privados. O ensaio está organizado em torno de dois eixos: (1) breve análise socioespacial dos municípios inclusos no Bloco “A”, visando entender suas características sociais e econômicas; (2) discussão de resultados preliminares da análise textual dos documentos que estruturaram a concessão, examinando a prevalência de diferentes temas e em que medida refletem preocupações de cunho mais social ou financeiro.
Análise socioespacial
A RMM foi criada pela Lei Complementar Estadual nº 18 de 19 de novembro de 1998. Originalmente composta por 10 municípios, a RMM teve seu território ampliado em 2013 e em 2014, quando foram acrescentados os municípios de Atalaia e Murici, respectivamente. Atualmente, a RMM é composta por 13 municípios, os quais serviram de base para a constituição do Bloco “A.” Para identificação das características socioeconômicas e políticas dos municípios que integram o Bloco “A”, foram considerados quatro aspectos: o tamanho populacional, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), o salário médio mensal dos trabalhadores formais e o nível de acesso ao esgotamento sanitário adequado. O tamanho populacional é referente à população estimada de 2021, o IDHM é um dado de 2010, o salário médio de 2019 e o esgotamento de 2010. A fonte dos dados é o Instituto Brasileiro Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Nota-se que há uma defasagem nos dados, o que significa que não foram encontrados valores mais recentes, mesmo no Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), para esses municípios.
O Bloco “A” é composto por municípios com portes populacionais variados. Dos 13 municípios, 7 são de pequeno porte (população estimada menor do que de 25 mil habitantes), 5 municípios são de médio porte (com 25 a 50 mil habitantes) e apenas um município de grande porte (com mais de 100 mil habitantes). Os pequenos municípios são Coqueiro Seco, Santa Luzia do Norte, Barra de São Miguel, Paripueira, Satuba, Barra de Santo Antônio e Messias. Os municípios de médio porte são Murici, Pilar, Atalaia, Marechal Deodoro e Rio Largo. O município de grande porte é, claramente, Maceió, com uma população de 1.031.597 cerca de três vezes maior que a soma de todos os outros municípios.
O mosaico varia menos no que diz respeito ao IDHM, índice que varia entre 0 e 1, sendo 1 equivalente ao maior grau de desenvolvimento humano. Para a totalidade dos municípios no Bloco “A”, o índice variava entre 0,52 e 0,72 em 2010. Em 12 dos 13 municípios, a medida era inferior a 0,67, um valor considerado médio (abaixo de 0,69). Murici era o município com menor IDHM, enquanto Maceió era o município com maior IDHM.
Já o salário médio mensal municipal dos trabalhadores formais em 2019 para a RMM variava entre 1,5 a 2,7 salários mínimos, lembrando que o salário mínimo em 2019 era igual a R$ 998,00. Para maioria dos municípios, 8 dos 13, a média salarial era inferior a 2 salários mínimos. Em 5 municípios, esse valor chegava a R$ 2.700,00 incluindo a capital.
O esgotamento sanitário adequado é inferior a 50% para 11 dos 13 municípios. A capital é um desses municípios. O maior nível de esgotamento sanitário adequado é igual a 70,40%. De acordo com o Ranking do Saneamento Instituto Trata Brasil 2022 (SNIS 2020), Maceió é um dos municípios nas 20 piores colocações do Ranking nos últimos 8 anos. Além disso, o município também aparece no mesmo ranking nas piores posições entre os municípios que realizaram menos investimentos em termos de suas arrecadações no serviço de saneamento e em perdas na distribuição de água.
Em resumo, o Bloco “A” é composto em maior parte por municípios de pequeno porte, com IDHM inferior a 0,67 (até 2019) considerado médio, com trabalhadores formais que viviam com até R$ 2.000,00 (em 2019) e proporção de coleta de esgotamento adequado inferior a 50% (até 2010), incluindo a capital.
Análise documental
A análise temática de documentos preparatórios e legais que embasaram a estruturação da concessão do Bloco “A” foi realizada em 3 etapas. A primeira delas foi a ambientação, no qual foi realizado um mapeamento documental e leitura dos documentos, com base em sua relevância, para estruturação da concessão e licitação do bloco. Após leitura superficial, 42 documentos foram mapeados, 14 foram lidos, e 4 foram considerados mais relevantes. Em seguida, foram definidos os documentos a serem analisados. Esses documentos foram o Edital da Concorrência Pública, o Anexo I – Minuta do Contrato, o Plano de Negócios e o Anexo V – Indicadores de Metas e Níveis de Serviço. Para além desses documentos, também foram consideradas manifestações públicas em webinars e entrevistas em jornais, a fim de contextualizar a produção dos documentos. A partir da leitura dos documentos, foram definidas 6 categorias e 23 subcategorias temáticas usadas para categorizar diferentes trechos dos textos dos documentos (conforme tabela 2 abaixo). Por fim, foi possível realizar a análise documental a partir da frequência e distribuição dos temas categorizados.
Os resultados preliminares da análise documental (ilustrados na figura 1) apontam a prevalência de diferentes temas na construção jurídica do arranjo e destacam alguns pontos. Ressaltamos que apesar de ter sido contabilizada, a categoria “Processual” foi excluída da análise por não representar conteúdo de relevante interesse, valendo-se apenas do caráter burocrático do processo de licitação.
Os aspectos de Governança, referentes à gestão da concessão, prevalecem em todos os documentos, com exceção do Plano de Negócios, onde prevalecem os aspetos Operacionais. No Edital não constam menções a Operação, Meio Ambiente, Tarifa e Cobertura do serviço. No Anexo I – Minuta do Contrato, Anexo V – Indicadores de Metas e Níveis de Serviço e Plano de Negócios constam menções a todas as categorias em alguma medida.
Figura 1. Resultado preliminar da categorização documental do processo de licitação do Bloco “A” de Alagoas.
A leitura dos textos até o momento sugere que os principais documentos de estruturação da concessão enfatizam custos e receitas operacionais, bem como os termos da concessão, por exemplo o valor mínimo da outorga. Em geral, prevalecem temas relacionados à dimensão financeira da construção do arranjo regional—importantes do ponto de vista da atração de investidores privados—ao passo que pouco se abordam temas relacionados à dimensão socioambiental—central para o objetivo de universalização do acesso e realização dos direitos humanos à água e ao saneamento. Não há, em princípio, um equilíbrio entre lógicas financeira e social nos documentos. A fim de aprofundar nossa análise, os próximos passos incluem a leitura e interpretação mais qualitativa dos documentos, de modo a explorar a entender como diferentes temas são abordados. Também buscaremos eventualmente expandir a análise para os blocos adjacentes ao Bloco “A”, Blocos “B” e “C, ” leiloados posteriormente, de modo a incorporar uma dimensão comparativa.
[1] Autora:
– Fernanda Crispim – Graduada em Ciências Ambientais pela Universidade de Brasília (UnB).
* Privaqua é um projeto de pesquisa que busca entender o impacto da privatização dos serviços de água e saneamento nos direitos humanos. Regularmente, o site do ONDAS publica notas do Privaqua de forma a dar transparência ao projeto e compartilhar alguns de seus achados preliminares.
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