A tarifa social e o direito humano à água e ao saneamento

Alex M.S. Aguiar, Ricardo de Sousa Moretti e Edson Aparecido Silva*

Em julho de 2020 serão comemorados 10 anos da aprovação da Resolução nº 64/292, de 2010, da Assembleia Geral da ONU na qual “reconhece que o acesso à água potável e ao saneamento é um direito humano essencial para a plena fruição da vida e de todos os outros direitos humanos”. É um marco, que se contrapõe à visão da água como mercadoria e como oportunidade de lucro, que inevitavelmente tende a excluir aqueles que têm dificuldade de pagar pelos serviços. A pandemia da COVID-19 realça a importância da universalização do atendimento e a necessidade de assegurar a toda a gente, indistintamente, o acesso aos serviços de água e saneamento. Não há segurança efetiva se o serviço não chegar a todos, pois se uma pessoa estiver em risco, o coletivo também estará.

Alguns documentos e relatórios da ONU já apontavam que a cobrança pelo acesso à água e ao saneamento não pode comprometer a disponibilidade financeira das famílias pobres, preservando assim seu acesso a outros direitos humanos, tais como alimentação e moradia. Mostram ainda a importância da gradativa evolução do padrão de qualidade de atendimento, mas destacam que é fundamental assegurar primeiro o atendimento universal, ainda que com um padrão de qualidade mínimo. Ou seja, na definição da prioridade de investimentos, devem ser privilegiadas as iniciativas que se voltam para estender o acesso e atendimento a toda a gente, em detrimento das ações voltadas para a melhoria do padrão de qualidade do atendimento já existente.

A extensão das redes públicas a locais acessíveis a todos os domicílios é um passo importante, porém a universalização do acesso à água e ao saneamento precisa ir muito além. É necessário contemplar aqueles que não têm domicílio, aqueles que não têm condições financeiras para executar ou pagar pela execução das ligações domiciliares para conexão às redes, ou que trabalham em locais onde não têm acesso aos serviços para urinar, defecar e realizar sua higiene pessoal, e ainda os que estão impossibilitados de pagar pela tarifa regular dos serviços.

O reconhecimento pela ONU em 2010 do acesso à água e ao saneamento como direitos humanos fundamentais considerou cinco critérios normativos: (a) a disponibilidade desses serviços; (b) a qualidade e segurança; (c) sua aceitabilidade junto aos usuários; (d) a acessibilidade; e (e) a modicidade de preços.

Para a devida aplicação desses critérios na rotina da prestação dos serviços de abastecimento de água e de coleta e tratamento de esgotos, os cinco princípios comuns a todos os direitos humanos devem ser observados: (i) equidade e ausência de discriminação de qualquer ordem; (ii) responsabilidade; (iii) sustentabilidade; (iv) participação; e (v) transparência e acesso à informação.

Esse conjunto de conceitos, quando compreendido e assumido pelos prestadores de serviço e pelos usuários, se apresenta como um instrumento capaz de auxiliar na universalização do saneamento e, portanto, do avanço na melhoria da saúde, do desenvolvimento social e da qualidade de vida da população.

O cenário do saneamento no Brasil é claro em apontar que as deficiências no cumprimento daqueles cinco critérios normativos se dão de modo contundente junto às parcelas da população em situação de vulnerabilidade:  moradores de favelas, palafitas e periferias das grandes cidades, comunidades e povos tradicionais, populações atingidas por desastres de grandes proporções, pequenas localidades e comunidades rurais. Estes grupos têm em comum, pelo menos: a baixa capacidade financeira das famílias, e a quase inexistente presença do poder público ofertando políticas públicas distributivas que os atenda.

Dentro deste contexto, o critério normativo da modicidade de preço, em conjunto com o princípio da equidade e ausência de discriminação de qualquer ordem, ganha proporção significativa na busca por garantir o direito humano de acesso à água às parcelas da população em situação de vulnerabilidade.

A Lei 11.445 de 2007, conhecida como “Lei do Saneamento” estabelece no inciso (ii) de seu Art. 29: “os sistemas tarifários devem ser inclusivos, garantindo o acesso de todos aos serviços e promovendo a equidade”, em harmonia, portanto, com os critérios normativos e os princípios que norteiam o direito humano fundamental de acesso à água. Assim, a tarifa social, que eventualmente assume outras denominações no país – popular, reduzida, favela etc. – é, portanto, um instrumento de caráter inclusivo, direcionado às famílias de baixa renda, e que busca minimizar o impacto da incapacidade financeira dos usuários sobre o acesso à água para consumo humano.

Observe-se que essa disposição legal não impede de avançar no debate sobre a possibilidade de isenção de tarifas, até um limite mínimo de fornecimento de água, para atendimento das necessidades básicas da população em situação de vulnerabilidade.

Em geral, as empresas que prestam os serviços de abastecimento de água no Brasil, sejam elas de natureza jurídica pública ou privada, ofertam a tarifa social, em sua maioria dirigida à população de baixa renda. Entretanto, a quantidade e a natureza dos requerimentos impostos para que os usuários sejam elegíveis para receberem este benefício extrapolam o critério da (baixa) renda, e passam a exigir requisitos adicionais, resultando em um caráter excludente para um instrumento que deveria ser inclusivo.

Esse conflito, entre o propósito da tarifa social e os critérios de enquadramento exigidos pelas empresas, ganha nova dimensão na situação que ora vivenciamos. Com a pandemia da COVID-19, as principais medidas de prevenção ao contágio – o isolamento social e a lavagem frequente das mãos – têm apelo imediato não apenas à aplicação da tarifa social, mas também à necessidade de otimização de sua abrangência.

A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua– PNAD Contínua – do IBGE publicou em abril deste ano resultados referentes ao primeiro trimestre de 2020 indicando a queda com relação ao mesmo período de 2019 na renda dos assalariados formais e informais do setor privado, bem como dos empregadores. A estabilidade apontada na renda dos empregados do setor público deve seguir a mesma tendência nos próximos meses em virtude da redução das atividades nos municípios e estados. Adicionalmente, uma consulta ao CECAD, a ferramenta para consulta, seleção e extração de dados do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal – Cad Único -, indicou que em um grupo de oito capitais brasileiras (Manaus/AM, Salvador/BA, Brasília/DF, Belo Horizonte/MG, Campo Grande/MS, Rio de Janeiro/RJ, Porto Alegre/RS, e São Paulo/SP) houve um incremento médio de 24% do número de famílias inscritas no Programa Bolsa Família no período de março a maio de 2020.

O ONDAS– Observatório Nacional dos Direitos à Água e ao Saneamento, reconhecendo o papel significativo da tarifa social como ferramenta de inclusão ao direito humano fundamental de acesso à água, deu início à discussão sobre esta questão através da publicação do trabalho “As tarifas sociais de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil: seus impactos nas metas de universalização na garantia dos direitos humanos à água e ao esgotamento sanitário” de autoria da professora Ana Lúcia Britto[1], coordenadora de projetos do ONDAS. Neste trabalho, são apresentados o histórico da introdução da cobrança pelos serviços no mundo; panorama do cenário internacional e das alternativas  existentes de tarifas sociais; os principais modelos de tarifas sociais existentes no Brasil; reflexão sobre o contexto atual de acesso ao saneamento no Brasil; e uma discussão para subsidiar a construção de possíveis modelos de tarifas sociais e suas perspectivas na promoção do direito humano à água e ao saneamento. E o presente texto inaugura uma série de outros textos que interagem com a pesquisa divulgada pela Professora Ana Britto.

No dia 07 de outubro de 2019, O ONDAS juntamente com o Relator Especial da ONU para os Direitos Humanos à Água e ao Esgotamento Sanitário, Professor Léo Heller, promoveram “mesa redonda” com o tema: “Direitos humanos à água e ao saneamento na prática: uma agenda de prioridades para as cidades brasileiras”, que se realizou na sede do CREA-MG, em Belo Horizonte. Entre os tópicos debatidos neste evento, destacam-se:

Acessibilidade Financeira no tocante à tarifa social, ao corte de serviços e ao volume mínimo gratuito além do apoio, por parte do poder público, às pessoas, cuja residência não está conectada às redes de abastecimento de água e esgotamento sanitário.

Equidade de Gênero que priorizou o debate sobre oportunidades desiguais e graves violações dos direitos humanos; igualdade de gênero nas leis e políticas públicas; intersetorialidade e as múltiplas formas de discriminação; medidas responsivas às questões de gênero e correção das desvantagens econômicas.

Direitos humanos à água e ao esgotamento sanitário em esferas de vida além do ambiente doméstico, com ênfase em espaços públicos, cujo foco central foi a população em situação de rua com especial atenção à questão de gênero.

Regulação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no contexto da realização dos direitos humanos, que tratou de discutir o papel essencial que os marcos regulatórios podem desempenhar na implementação dos direitos humanos à água e ao esgotamento sanitário permitindo aos Estados, através de ferramentas para tomada de decisão, nos diferentes níveis da federação, a cumprirem suas obrigações em relação a esses direitos.

Um dos grupos formados para aprofundar os debates se dedicou especificamente ao tópico da acessibilidade financeira, buscando identificar a agenda de prioridades e ações para as cidades brasileiras relacionadas aos direitos humanos para a água e saneamento. Foram debatidas e indicadas prioridades de ações para os seguintes tópicos:

1- Interrupção ou alteração do fornecimento regular de água;

2- Tarifa social para os serviços de água e esgotamento sanitário e fornecimento de volume mínimo de água independentemente de cobrança;

3- Formas de apoio para quem não está conectado à rede pública de água e esgotamento sanitário.

1- Interrupção ou alteração do fornecimento regular de água para domicílios residenciais

Considera-se necessário que seja preservada, em quaisquer situações que resultem na interrupção do fornecimento contínuo de água potável – inclusive aquela oriunda da inadimplência do usuário – a garantia de fornecimento de um volume mínimo de água para os domicílios residenciais, essencial para proteção da saúde e da dignidade dos indivíduos. O montante mínimo a ser necessariamente fornecido deve ser definido em cada contexto sócio econômico. Um parâmetro para definição do volume mínimo é aquele preconizado pela OMS- Organização Mundial da Saúde, para padrão de baixo risco à saúde, que é de 50 litros por habitante por dia. O fornecimento com instrumentos que limitam o consumo e asseguram o fornecimento do volume mínimo essencial de água deve ser uma alternativa ao corte por falta de pagamento e deve viabilizar o compromisso de volume mínimo a ser entregue em situações de escassez de água.

2- Proteção dos direitos humanos aos serviços de água e esgotamento sanitário para as famílias mais pobres e vulneráveis

Identificam-se dois possíveis encaminhamentos para assegurar a proteção dos direitos.

Alternativa 1- Abastecimento mínimo gratuito

Nesta alternativa, deve-se assegurar o fornecimento gratuito de água (incluindo-se o respectivo esgotamento sanitário) para domicílios residenciais de famílias que estão incluídas no CadÚnico. Tem-se como referência o fornecimento livre de cobrança de 4,5 a 6 m3 de água por mês para cada domicílio. Este valor é apontado tomando-se como base a indicação da OMS de 50 litros por habitante por dia e considerando-se 3 a 4 pessoas por domicílio. Acima desse volume, se aplicaria a tarifa social.

Alternativa 2- Ampliar a tarifa social

Para assegurar que a tarifa social dos serviços de água potável e esgotamento sanitário cumpra o papel de proteção dos direitos humanos, consideram-se necessários os seguintes procedimentos:

– Ampliar os descontos na tarifa social, garantindo-se o mínimo de 50% de desconto sobre a tarifa residencial normal;

– Assegurar que a tarifa social é ativada independentemente de solicitação da família que necessita do apoio;

– Ampliar a base de atendimento da tarifa social, tendo-se como meta que sejam atendidos por esta tarifa todas as famílias que estejam incluídas no CadÚnico;

– Assegurar a implantação da tarifa social onde ela ainda não é aplicada.

3- Formas de apoio para os domicílios residenciais de baixa renda que não estão conectados à rede pública de água e esgotamento sanitário

Na ótica da acessibilidade financeira aos serviços de água e esgotamento sanitário devem ser contemplados os diversos casos e situações em que domicílios residenciais não estão conectados à rede pública, e os casos em que a família arca com ônus excessivos para executar, operar e manter o sistema individual. Destacam-se as seguintes situações:

– Existe a rede, mas os moradores não têm recursos para arcar com os custos das ligações domiciliares ou para a instalação intradomiciliar;

– Usuário não é atendido por rede (moradores de ocupações informais e outras situações em que os investimentos não chegaram na área de residência);

– O esgotamento sanitário através de rede já existe, mas o usuário hesita em fazer a ligação por conta dos valores da conta e dos gastos e problemas da ligação;

– A família carente faz uso de sistema próprio individual, mas arca com elevados custos de implantação, operação e manutenção.

As sugestões apontadas para esses casos foram:

– Na previsão dos recursos a serem empenhados na implantação de novas redes, sempre deverão estar previstos aqueles necessários para execução das ligações domiciliares. Nos casos de famílias de baixa renda não deve ser cobrado o custo da ligação domiciliar, e a eventual execução ou complementação da instalação intradomiciliar também não deve ser cobrada;

– No caso de redes já existentes, o usuário integrante do CadÚnico deve ter garantia de ligação domiciliar e intradomiciliar gratuitas;

– Quando se tratar de famílias integrantes do CadÚnico e a solução adequada para abastecimento de água ou de esgotamento sanitário for um sistema individual deve haver apoio financeiro e técnico do Estado, para atividades tais como a limpeza periódica da fossa séptica ou dispositivo similar, e a fiscalização e o controle sanitário, que incluem a vigilância da qualidade da água e do correto destino dos efluentes sanitários. Devem ser previstos recursos orçamentários para apoio financeiro às famílias de baixa renda que necessitam implantar sistema próprio individual, em especial nos casos em que os serviços de manutenção são feitos pelos próprios moradores.  Em qualquer caso, torna-se necessário o acompanhamento e assessoria técnica para assegurar as condições sanitárias adequadas dos sistemas individuais.

As discussões ocorridas no evento de outubro de 2019 crescem agora em importância, face ao contexto da pandemia e considera-se estratégico o avanço de medidas concretas que viabilizem o acesso financeiro aos serviços de saneamento, como medida essencial para controle da proliferação da doença.

[1] Geógrafa (PUC-RJ), M.Sc. Planejamento Urbano e Regional (UFRJ), Doutora em Urbanismo pelo Institut D’Urbanisme de Paris – Université de Paris XII. É professora associada da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e do PROURB – Programa de Pós-graduação em Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro e Coordenadora de Projetos do ONDAS.

*AUTORES:
▪️ Alex Moura de Souza Aguiar, Mestre em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos pela UFMG. Consultor, com experiência em projetos e gestão de obras de saneamento. Foi Diretor Técnico e de Expansão da Copasa-MG.

▪️ Ricardo de Sousa Moretti, Engenheiro Civil, Mestre e Doutor pela Escola Politécnica da USP, Professor titular aposentado da Universidade Federal do ABC, professor colaborador do Programa de Planejamento e Gestão do Território da UFABC, professor visitante da UFRN.

▪️ Edson Aparecido da Silva, sociólogo pela FESPSP, Mestre em Planejamento e Gestão do Território pela Universidade Federal do ABC, Secretário Executivo do ONDAS

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