Monopólio natural e a regulação do setor de saneamento

Texto da interação ONDAS-Privaqua*
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MONOPÓLIO NATURAL E A REGULAÇÃO DO SETOR DE SANEAMENTO
autor: Davi Madureira Victral1

Em 2020 foi publicado o relatório “Direitos humanos e a privatização dos serviços de água e esgotamento sanitário” pela Relatoria Especial sobre os direitos humanos à água potável e ao esgotamento sanitário da ONU[1]. Neste documento são listados três principais fatores de risco da privatização do setor de saneamento: a maximização do lucro, o desequilíbrio de poder e o monopólio natural que caracteriza a prestação dos serviços de água e esgotamento sanitário.

É frequente o uso do setor de abastecimento de água e esgotamento sanitário como exemplo de monopólio natural. Parte desta “fama” se deve aos altos custos de entrada no mercado – infraestrutura de grande porte para abastecimento de água e esgotamento sanitário.

Nas décadas de 1950 a 1970 diversos autores discutiam as origens e os conceitos acerca dos monopólios naturais, principalmente na prestação de serviços públicos. Samuelson (1948) conceitua o monopólio natural a partir de três cenários, no contexto de uma empresa que aumenta sua expressividade no mercado a partir de um produto homogêneo, resultando em: (1) se tornar monopolista e dominar a indústria; (2) mais de uma empresa, porém não muitas, dominarem a indústria; e (3) uma competição imperfeita entre as empresas que, devido a prováveis “guerras de preços”, nenhuma destas possuir o controle sobre o preço final. Já Alchian & Allen (1964), observam que o monopólio natural pode ocorrer nas seguintes situações (i) um produto produzido sob determinadas condições, em que o custo de produção por unidade é tão alto que só permite uma empresa sobreviver; (ii) na impossibilidade de mais de uma empresa obterem lucro neste mercado a empresa monopolista poderia cobrar o preço de monopólio.

De forma similar, Posner (1969), em Natural Monopoly and its Regulation, aponta que o conceito de monopólio natural não está unicamente relacionado ao número de empresas oferecendo um determinado produto ou serviço em um mercado, mas sim na relação entre demanda e a tecnologia de oferta desse produto ou serviço. O autor discute que se a demanda de um determinado mercado é suprida a um baixo custo por uma empresa, o mercado já é considerado um monopólio natural, não importando o número real de empresas atuando neste mercado. Quando há mais de uma empresa nesse monopólio natural ocorrerão resultados ineficientes. Posner (1969) reitera a afirmação de Alchian & Allen (1964), de que a produção irá consumir mais recursos do que o necessário para a demanda do mercado.

Joskow (2017) conceitua de forma simplificada o monopólio natural a partir de uma revisão de diversos autores (Posner, 1969; Sharkey, 1982; Carlton and Perloff, 2004): uma empresa que produz um produto homogêneo é um monopólio natural quando é menos custoso para produzir qualquer quantidade deste produto sendo uma única empresa, quando comparada com a eficiência de um mercado com duas ou mais empresas.

A existência de monopólios naturais é uma das razões para a existência da regulação. Marinho (2006) discute que, na presença de monopólios naturais, o ideal competitivo – alocação ótima de recursos na economia – não se mantém, o que justificaria a intervenção estatal, com a finalidade de aproximar o mercado de uma solução ideal. De acordo com a autora, o monopólio natural é uma dentre outras falhas de mercado – presença de externalidades, bens públicos ou falhas de informação. Nestes casos, ressalta Marinho (2006), a busca pela maximização de lucros por parte do monopolista excederia o nível socialmente ótimo e a regulação promoveria, assim, ganhos de bem-estar social.

No contexto brasileiro, a transição entre o estado como provedor dos serviços para o estado regulador ocorreu a partir dos anos 1990. Nas décadas anteriores, segundo Toledo Silva (2003), a ideia da regulação no setor do saneamento estava presente como parte dos acordos de financiamento das infraestruturas. De acordo com o autor, as companhias estaduais, gestoras das infraestruturas construídas, estavam sob a subordinação institucional dos instrumentos de financiamento e as entidades financiadoras absorviam o papel de regulador das ações da administração direta. A partir dos governos da década de 90, em consonância com as tendências observadas em países como Estados Unidos e Inglaterra, a prestação de serviços públicos começa a ser privatizada, o que é materializado na Reforma Gerencial do Estado Brasileiro (PR 1995) e na Lei de Concessões (Lei nº 8.987/95). Os serviços que apresentassem possibilidade de formação de monopólio natural deveriam ser regulados.

A Lei 14.026, de 15 de julho de 2020, o novo Marco Legal do Saneamento Básico, foi sancionada alterando diversos dispositivos legais, em particular a Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, conhecida como Marco Regulatório do Saneamento. Com este novo marco, a regulação do setor de saneamento básico no Brasil adquire novos rumos, principalmente com as novas atribuições da Agência Nacional de Águas (ANA), agora transformada em Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). Com o discurso de uniformidade da regulação, a agência federal passou a ser a entidade nacional responsável por editar Normas de Referência para a regulação dos serviços públicos de saneamento básico por seus titulares e suas entidades reguladoras. A regulação adquire, então, um papel de assegurar a estabilidade necessária para tornar a prestação dos serviços mais atraente para o setor privado. A necessidade de definir e harmonizar o conteúdo dos contratos e das normas regulatórias no país reflete uma resposta à necessidade de “segurança jurídica”, vocalizada por agentes do setor privado do setor.

Reforçar a importância da regulação no setor de saneamento é fundamental, não apenas por se tratar de um setor marcado por monopólios naturais, mas também pelo fato de os entes reguladores poderem se encontrar em um ponto equidistante em relação aos interesses dos cidadãos, dos prestadores de serviços e do próprio Poder Executivo. Dessa forma, é indispensável procurar buscar o equilíbrio e a blindagem do setor às pressões políticas e interesses de atores econômicos, sob o risco de uma captura da regulação pelos prestadores de serviços públicos ou privados.

*Autor:
– Davi Madureira Victral – 1 Graduado e Mestre em Engenharia Ambiental, doutorando em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos pela Universidade Federal de Minas Gerais.

Referências:
Alchian, Armen A. and William R. Allen. 1964. University Economics: Elements of Inquiry. Belmont, California: Wadsworth.

JOSKOW, Paul L. Legal Regulation of Natural Monopolies. Courier of the Kutafin Moscow State Law University, n. April, 2017.

MARINHO, M. DO S. J. Regulação dos Serviços de Saneamento no Brasil. Curitiba: [s.n.].

POSNER, Richard A. Natural Monopoly and Its Regulation. Stanford Law Review, v. 21, n. 3, p. 548, 1969.

Samuelson, P.A. (1948). Economics. New York: McGraw-Hill

TOLEDO SILVA, Ricardo. Público e privado na oferta de infra-estrutura urbana no Brasil. In: Dossiê: serviços urbanos, cidade e cidadania. Disponível em: <http://www.usp.br/fau/ docentes/deptecnologia/r_toledo/3textos/index.html>. Acesso em: 21 maio 2003.

[1] https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Water/annual-reports/Privatization-pt.docx

* Privaqua é um projeto de pesquisa que busca entender o impacto da privatização dos serviços de água e saneamento nos direitos humanosRegularmente, o site do ONDAS publica notas do Privaqua de forma a dar transparência ao projeto e compartilhar alguns de seus achados preliminares.

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