Autor: César Silva Ramos*
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FDIRS, Fundo de Desenvolvimento da Infraestrutura Regional Sustentável, é a atual denominação do antigo Fundo Garantidor de Infraestrutura, depois de sua reestruturação em dezembro de 2023, quando se tornou o primeiro fundo de capital da União com gestão privada e discricionária, destinado a apoiar a estruturação de concessões e parcerias público-privadas.
O desenho institucional do FDIRS merece exame crítico. Trata-se de um fundo de natureza privada, com patrimônio próprio, gerido por agentes privados, mas formado majoritariamente por recursos da União: a Secretaria do Tesouro Nacional detém cerca de 97,7% de suas cotas, num patrimônio que já ultrapassa R$1,1 bilhão, com teto legal de participação de até R$11 bilhões. A administração está a cargo da BRL Trust, instituição financeira privada, e a gestão dos ativos, com a Vinci Partners. Até 2023, essa função cabia à Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. (ABGF), empresa pública federal vinculada ao Ministério da Fazenda. A partir de então, o Estado transferiu a gestão de um instrumento formado majoritariamente por seu próprio capital a agentes de mercado.
O FDIRS já estrutura projetos concretos: o primeiro contrato foi firmado com a Codevasf tendo como objeto a realização de estudos de modelagem econômica, financeira, jurídica e técnica para a concessão das Etapas 3 e 4 do Projeto Jaíba de Irrigação. O segundo projeto, firmado com o Estado do Rio Grande do Sul, trata da modelagem da concessão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário em 176 municípios gaúchos hoje não atendidos pela Corsan, privatizada em 2023. Há ainda um contrato de parceria assinado em abril de 2026 com o Governo do Estado da Bahia para estruturar uma parceria público-privada (PPP) administrativa focada em manutenção, reabilitação e conservação de cerca de 1.024 km de rodovias estaduais.
O problema não começa na gestão, mas na própria concepção do fundo. O FDIRS não foi desenhado para financiar modelagens que incluam a comparação entre alternativas institucionais de prestação de serviços públicos. Ele não existe para apoiar um Estado ou Município a decidir se o melhor caminho é a prestação pela administração direta, por meio de uma empresa estatal ou de um consórcio público, por um contrato de programa ou por uma concessão a agente privado. O fundo existe para estruturar a concessão ou a PPP depois que a escolha pela privatização já foi feita.
Com isso o FDIRS não patrocina o estudo técnico, prévio ao lançamento da licitação, que demonstre a conveniência e a oportunidade da contratação, identificando as razões que justificam a opção pela forma de parceria público-privada em vez de outras alternativas. Esta exigência, que a prática costuma responder com metodologias conhecidas como “value for money”, está explícita na própria legislação das PPPs (art. 10, I, “a”, da Lei 11.079/2004). Mas não há, nos critérios de seleção de projetos do FDIRS, qualquer exigência de que essa comparação prévia e independente já tenha sido feita. O fundo entra em cena tendo a concessão como premissa, não como hipótese a ser testada, e recursos públicos passam a financiar diretamente a modelagem de uma solução de prestação privada, sem que exista instrumento equivalente, com capacidade financeira e institucional semelhante, dedicado a fortalecer e estudar alternativas públicas ou consorciadas.
Esse problema fica mais grave pelo desenho dos incentivos. O valor empregado pelo FDIRS na estruturação de um projeto é reembolsado, corrigido pela taxa Selic, e o fundo pode ainda receber bonificação em caso de sucesso do leilão da concessão ou PPP. Se o projeto não avança, é o próprio ente público contratante quem reembolsa o fundo, e não o FDIRS que assume o prejuízo. O desenho blinda o capital do fundo nos dois cenários, e cria um incentivo direto para que a modelagem seja construída de forma a maximizar a atratividade do projeto perante o mercado, não priorizando alternativas mais favoráveis ao interesse público. Atratividade para o investidor privado pode significar maior transferência de riscos ao poder concedente, tarifas mais elevadas, garantias mais robustas, prazos mais longos, metas de desempenho menos exigentes ou mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro mais generosos ao concessionário. Nada disso é automaticamente compatível com universalização, modicidade tarifária, qualidade do serviço e controle social, critérios pelos quais uma política de infraestrutura ou de serviço público deveria ser avaliada.
Essa lógica não é original do FDIRS. Ela reproduz, com um desenho ainda mais elaborado, as distorções já observadas em modelagens de concessões estruturadas com apoio de instituições como o BNDES: quem estrutura o projeto tem interesse financeiro em que ele seja aprovado e licitado com sucesso.
O aspecto mais grave, porém, é a dupla função que os recursos públicos passam a cumprir nesse arranjo: funcionam como indutores da expansão de concessões e PPPs, financiando toda a estruturação técnica, jurídica e econômico-financeira desses projetos, e, ao mesmo tempo, ao serem integralizados em cotas do fundo, passam a capturar remuneração associada ao sucesso dessas mesmas operações. Hoje, é verdade, o resultado do FDIRS vem quase inteiramente do rendimento de aplicações em CDB, e não de bonificações por estruturação bem-sucedida, simplesmente porque o fundo ainda tem poucos projetos concluídos. Mas isso não muda o desenho: a estrutura de remuneração do FDIRS já prevê, e legitima, que o capital da União seja recompensado pelo êxito de processos de privatização que o próprio Tesouro ajude a viabilizar. À medida que a carteira de projetos do fundo amadurecer, com as PPPs de rodovias na Bahia e os com projetos de saúde e educação cujos editais já estão em curso, essa dinâmica tende a deixar de ser apenas um risco no papel.
A tais desvirtuamentos somam-se questões problemas de governança. A Vinci Partners é, ao mesmo tempo, gestora dos ativos do fundo e cotista de uma de suas classes, com capital destinado especificamente à cobertura de riscos por garantias, o que combina poder discricionário sobre quais projetos avançam com interesse financeiro direto no resultado dessas mesmas garantias. Há ainda uma camada adicional do mesmo problema: a Vinci Partners não é apenas gestora e cotista do FDIRS, é também investidora ativa no próprio mercado de concessões que o fundo ajuda a estruturar. O grupo mantém o fundo Vinci Água e Saneamento Strategy (VIAS), veículo de investimento dedicado a esse setor com até R$3 bilhões previstos, e já integrou consórcio com outras empresas para disputar e arrematar concessões de saneamento, caso do bloco 3 da Cedae, no Rio de Janeiro, do qual resultou participação de 40% na concessionária formada.
Um mesmo grupo econômico pode vir a participar, assim, da decisão sobre quais parcerias público-privadas o Estado deve estruturar com dinheiro público e, ao mesmo tempo, competir para operar esse tipo de parceria depois de estruturada. Registre-se que, até a data, não há evidência conhecida de que tal nível de promiscuidade tenha ocorrido.
Por fim, não é possível desconsiderar que a contratação do FDIRS por entes públicos pode ser feita sem licitação, o que concentra ainda mais essas decisões numa cadeia de atores privados com controle externo limitado a auditorias e fiscalização posteriores.
Por tudo isso, o modus operandi do FDIRS deveria ser objeto de avaliação mais profunda, tanto pelos órgãos de controle, Tribunal de Contas da União, Controladoria-Geral da União e Ministério Público Federal, quanto pelos Ministérios Públicos e Tribunais de Contas dos estados onde o fundo já atua, como o Rio Grande do Sul e a Bahia, cabendo uma avaliação jurídica com foco na compatibilidade desse desenho com os princípios que regem a Administração Pública. A pergunta não é apenas se o fundo é formalmente legal. É também se é republicano usar recursos majoritariamente públicos, sob gestão privada, para viabilizar e depois lucrar com uma trajetória institucional que já nasce direcionada à concessão ou à PPP, sem que exista disponível um instrumento equivalente a serviço da otimização e seleção de alternativas de ação ou prestação por entes públicos.
*César Silva Ramos – Membro do Observatório Nacional dos Direitos à Água e ao Saneamento – ONDAS, Membro do Conselho Diretor da ABES Nacional
O autor agradece as contribuições e a revisão cuidadosa de Marcos Helano Montenegro.