ONDAS – Observatório dos Direitos à Água e ao Saneamento

O projeto de lei 4546/2021 e a criação da Política Nacional de Infraestrutura Hídrica: mais um capítulo da novela liberal do saneamento

Texto da interação ONDAS-Privaqua*
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O PROJETO DE LEI 4546/2021 E A CRIAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE INFRAESTRUTURA HÍDRICA: MAIS UM CAPÍTULO DA NOVELA LIBERAL DO SANEAMENTO
Autor: José Irivaldo A. O. Silva [1]

O período pandêmico no Brasil foi bastante movimentado no campo das reformas no setor de saneamento. Primeiro, em 2020, veio a lei n. 14.026, nomeado como “novo marco do saneamento”, que na prática promoveu um processo de grandes mudanças na lei 11.445/2007 e outras leis, como o Estatuto das Cidades e das Metrópoles. Bom, como se sabe, nada é tão ruim que não possa piorar. Pois bem, está tramitando no Congresso Nacional o PL 4546/2021, que está sendo considerado um novo marco da água no país. Esse projeto de lei tem como escopo a criação da Política Nacional de Infraestrutura Hídrica (PNIH). Essa proposta tem o poder de provocar mudanças no atual marco da água, lei n. 9.433/97, e na lei que criou a Agência Nacional de Água e Saneamento Básico (ANA). Assim como o marco do saneamento, esse projeto tramita sem uma discussão mais aprofundada e democrática, de modo a incluir todo o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH), sendo mais uma medida top down do governo federal, tendo em vista que a proposta se originou no executivo. Numa leitura cuidadosa do projeto de lei em análise, percebe-se uma espécie de preparação do setor de águas para uma abertura ao capital privado, acompanhada de uma mitigação e, até mesmo, eliminação da participação social de setores importantes do SINGREH. Antes de tudo, é essencial enaltecer a relevância da construção que foi feita até se chegar à atual Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) em 1997, que completou em 8 de janeiro do corrente ano 25 anos de vigência, com muitas vitórias, especialmente na ampliação das possibilidades de participação da sociedade, principalmente através dos comitês de bacia, que estão na base e que são a razão de ser de uma PNRH como a brasileira. Desse modo, o PL 4546/2021 cria uma nova política focada no que ela mesma classifica como infraestrutura hídrica, cuja definição está assim na citada proposta:
empreendimento de interesse coletivo para disponibilização, acumulação, armazenamento, contenção, infiltração, captação, tratamento, transporte, adução, elevação e rebaixamento, manejo, entrega ou retirada de água em beneficio de seus usuários[1].

Ao lado desse núcleo proposto vem o que está sendo classificado como “serviço hídrico”, cujo teor é o seguinte:
serviço resultante do conjunto de atividades realizadas por meio de infraestruturas hídricas, destinadas ao controle e ao gerenciamento de quantidade, qualidade, nível ou pressão, além da regularização, da condução e da distribuição espacial e temporal de água em benefício de seus usuários.

Para além disso, traz o conceito de segurança hídrica também.

Pergunta-se: qual a necessidade de uma Política Nacional de Infraestrutura Hídrica? Em um contexto de complexidade crescente, em que se busca cada vez mais tratar os problemas relacionados com a água e saneamento em geral de forma sistêmica, propõe-se mais uma política que provoca uma aparente separação dentro da PNRH, criando um Gerenciamento de Infraestrutura Hídrica (GIH) paralelo a um Gerenciamento de Recursos Hídricos (GRH), quando, na verdade é preciso pensar esse gerenciamento de modo conjunto.

O texto do PL traz novas diretrizes e princípios, como a resiliência, as demandas ecossistêmicas, suficiência, segurança, demandas sociais, bem como apregoa a integração entre as políticas, a intersetorialidade, a inovação, a adaptabilidade, entre outros, e repete princípios, objetivos e diretrizes que já existem no ordenamento jurídico vigente. Porém, o principal “pacote” de mudanças está nos instrumentos propostos, dentre eles:

  • Plano Integrado de Infraestruturas e Serviços Hídricos;
  • Sistema Nacional de Informações sobre Infraestruturas e Serviços Hídricos;
  • Plano de Gestão de Infraestruturas Hídricas;
  • Programa Nacional de Eficiência Hídrica.

Esse primeiro instrumento visa ao planejamento de longo prazo das infraestruturas hídricas estratégicas e dos serviços hídricos, com a finalidade de orientar as alternativas de atendimento de demandas a partir de análises integradas. Ele deverá prever um prognóstico de 30 anos. Porém, o “pulo do gato” está justamente no “quem elabora”. Então, pergunte-se, quem elaborará o Plano Integrado de Infraestruturas e Serviços Hídricos? O Ministério de Desenvolvimento Regional (MDR), com a participação de Estados e do Distrito Federal. Bom, isso subverte totalmente a lógica participativa de uma política que envolve os recursos hídricos. Se esse projeto de lei for aprovado e sancionado pela Presidência da República, ter-se-á um plano intimamente ligado aos recursos hídricos sem diálogo aberto com a sociedade, a qual não participará das decisões. Ter-se-á uma nova base de dados voltada para as infraestruturas hídricas, que formaria o Sistema Nacional de Informações sobre Infraestruturas e Serviços Hídricos. Também há a previsão para um Plano de Gestão de Infraestruturas Hídricas, que prevê:

  • estimar as condições hidrológicas futuras e as demandas dos usuários;
  • estabelecer os parâmetros de operação da infraestrutura com vistas à otimização, à regularidade, à confiabilidade e à continuidade da prestação dos serviços hídricos, de acordo com indicadores de desempenho;
  • racionalizar e otimizar o uso da água, inclusive por meio da redução do uso e do controle de perdas;
  • minimizar os custos operacionais; e
  • prever atividades e custos de operação, manutenção, recuperação e outros que impactem na composição das tarifas de serviços hídricos.

Esse plano poderá́ ser elaborado para cada infraestrutura hídrica ou para um conjunto de infraestruturas hídricas, desde que a sua operação seja integrada. Necessariamente, o prestador de serviços elaborará o plano, que será́ submetido à entidade reguladora, em conformidade com as diretrizes do titular do serviço hídrico. Para além disso, no caso de reservatório de uso múltiplo em que haja a prestação do serviço hídrico, a aprovação do Plano de Gestão de Infraestruturas Hídricas deverá ser precedida de consulta às entidades reguladoras de usos associados. Essas entidades poderão estabelecer as hipóteses em que a elaboração do Plano de Gestão de Infraestruturas Hídricas poderá́ ser dispensada.

O último instrumento seria o Programa Nacional de Eficiência Hídrica, aparentemente visando contribuir para a racionalização e a otimização do uso da água e estabelecer diretrizes para padrões de referência para serviços, atividades e setores usuários de água e níveis de consumo de água para máquinas, aparelhos e equipamentos, na forma estabelecida em regulamento, implicando na adoção de selos de certificação.

O PL foi mais além, estabelecendo a possibilidade de autorregulação[2], ficando dessa forma:
autorizada a associação de prestadores de serviços, fabricantes de máquinas, aparelhos e equipamentos e usuários de água em entidade autorregulatória, sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, para estabelecer os padrões de referência para serviços, atividades e setores usuários de água e níveis de consumo de água para máquinas, aparelhos e equipamentos, e verificar o seu atendimento, na forma estabelecida em regulamento.

Na prática, os prestadores de serviço poderiam se associar e estabelecer as normas de referência, o que, talvez, seja temerário para um setor tão importante para a sociedade. Esse seria um processo por anuência, e, caso a entidade não concorde, ato do poder executivo disciplinará a situação para essa categoria de prestador de serviço. Em relação à titularidade, a lógica seguida foi de propriedade ou de cessão de uso. No caso, são de responsabilidade da União as infraestruturas que sejam de sua propriedade, que sejam cedidas, que abranjam o território de mais de um Estado ou que sejam transfronteiriças. Essa titularidade seria exercida pelo MDR. No caso dos Estados e do Distrito Federal, seriam responsáveis por serviços em seus territórios ou aqueles decorrentes de infraestruturas hídricas que sejam de sua propriedade ou que sejam a eles cedidas, ressalvadas as competências da União e dos Municípios. Lembrando que, tanto no caso da União como dos demais entes, os serviços poderão ser fornecidos direta ou indiretamente pelos titulares ou por terceiros, empresas privadas mediante processo licitatório Os municípios também podem entrar no rol de titulares de infraestruturas, quando estas se circunscrevem aos territórios municipais. A titularidade concede a prerrogativa de indicação da entidade reguladora bem como formular o processo de regionalização da infraestrutura hídrica que implica em integrar as mesmas. Essa regionalização proposta no PL é justamente a integração de regiões por meio da infraestrutura hídrica, sendo prerrogativa dos titulares promover esse desenho institucional. Essa regionalização seria o seguinte:

  • integração física entre sistemas de infraestruturas hídricas, inclusive por meio de sistemas hídricos naturais;
  • criação de blocos regionais de infraestruturas hídricas pelo titular do serviço hídrico;
  • O titular do serviço hídrico editará ato de delimitação da região de integração hídrica e de designação da entidade reguladora;
  • Na hipótese de a regionalização englobar serviços hídricos de titularidade da União e de outro ente federativo, poderá́ ser firmado, entre os titulares do serviço hídrico, instrumento de ajuste de termos e condições, com forca executória;
  • O Ministério do Desenvolvimento Regional editará ato para estabelecer a delimitação da região de integração hídrica e designar a entidade reguladora responsável pelas normas de referência aplicáveis à regulação da prestação dos serviços hídricos nessa região.

Além disso, caberá aos titulares proporcionar condições e segurança jurídica para a atração de investimentos privados. O PL 4546/2021 também propõe a criação de mais um instrumento de política hídrica, adicionando ao art. 5º da Lei n. 9.433/1997: a cessão onerosa. O que viria ser essa nova figura jurídica na política das águas? Ela objetiva adequar a alocação da água às variações de oferta e de demanda, e deverá respeitar as prioridades de uso, inalienabilidade das águas e usos múltiplos. Suas características seriam:

  • A cessão onerosa ocorrerá por meio de contrato firmado entre o detentor de outorga e a pessoa física ou jurídica interessada;
  • O Conselho Nacional de Recursos Hídricos estabelecerá, por meio de ato especifico, diretrizes gerais e regras para a implementação do instrumento de cessão onerosa de direito de uso de recursos hídricos em bacia hidrográfica, sub-bacia hidrográfica ou sistema de reservatórios e seu vale perenizado.

Com isto, é preciso pontuar algumas observações preliminares quanto ao ponto que se chegou a partir desse PL:

  • Continuidade do processo de desmobilização participativa do SINGREH;
  • Ampliação da abertura do setor de água para o setor privado;
  • Ausência de estudos mais regionalizados acerca dos potenciais regionais no Brasil;
  • Cristalização de uma maneira autoritária de se fazer política pública, top down, de cima para baixo.

Dessa forma, o PL 4546/2021 parece fazer parte de um pacote de implementação das ideias liberais, de forma mais profunda, para os setores de recursos hídricos e de saneamento, numa perspectiva de mitigação e eliminação da participação, centralizando todo o processo decisório nas mãos do governo, o que vai de encontro à essência participativa da Política Nacional de Recursos Hídricos. Além disso, é preciso compreender que deveria ser respeitada a proeminência da PNRH em relação a qualquer outra política que se relacione com os recursos hídricos, sendo ela a que impõe princípios, objetivos e diretrizes.

[1]Conforme texto disponibilizado no link:
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2313258

[2] estabelecer padrões de referência para serviços, atividades e setores usuários de água e níveis de consumo de água para máquinas, aparelhos e equipamentos; e verificar o atendimento aos padrões de referência e atribuir a classificação de desempenho aos serviços.

[1] Autor:
– José Irivaldo A. O. Silva – Professor Adjunto da Universidade Federal de Campina Grande – UFCG – Unidade Acadêmica de Gestão Pública – UAGESP; Professor no Programa de Pós-Graduação em Ciências Jurídicas – UFPB; Professor do Mestrado Profissional em Gestão e Regulação dos Recursos Hídricos – UFCG; Professor no Mestrado Profissional em Administração Pública – UFCG; Bolsista de Produtividade em Pesquisa 2, CNPq

* Privaqua é um projeto de pesquisa que busca entender o impacto da privatização dos serviços de água e saneamento nos direitos humanosRegularmente, o site do ONDAS publica notas do Privaqua de forma a dar transparência ao projeto e compartilhar alguns de seus achados preliminares.

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