Texto da interação ONDAS-Privaqua*
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O SANEAMENTO PRIVADO: NOVA FRONTEIRA, VELHOS INTERESSES, MESMOS SOFISMAS
Ana Lucia Britto e Léo Heller*
Na semana passada, a ABCON (Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto) divulgou seu relatório anual sobre o Panorama da Participação Privada no Saneamento 2021, intitulado “Uma nova fronteira social e econômica para o Brasil”. Com uma edição primorosa, o documento vende uma imagem virtuosa da prestação privada dos serviços, entretanto carecendo de sustentação rigorosa. Senão, vejamos…
Na sua introdução, o documento assinala que já é percebido o entusiasmo das empresas privadas pelo desenvolvimento de um setor que, segundo o texto, há anos carece de investimentos. Chama a atenção como a Associação exalta a Lei 14.026/20, orientada para a massiva privatização dos serviços. Segundo o relatório, esta repousa sobre “três grandes pilares: (a) regulação adequada; (b) maior competição; e, (c) geração de ganhos de escala aprimorada na prestação dos serviços”. Tais pilares teriam como indiscutível resultado a universalização dos serviços. Essa narrativa, de adesão incondicional à Lei de iniciativa do Executivo Federal, sugere que o setor privado vem realizando dois movimentos combinados. De um lado, pode-se facilmente inferir o seu elevado grau de influência sobre o governo – Temer e Bolsonaro – na formulação da Lei e no lobby pela sua aprovação. De outro, a Associação segue se apresentando como a grande advogada, e sem qualquer dissimulação, da nova Lei, em alguma medida ainda mais fortemente que o próprio governo que a patrocinou. Tudo leva a perceber a iniciativa privada como a verdadeira responsável pela formulação e implementação da política pública.
Uma pedra de toque do relatório é o destaque de que a competição é o instrumento de promoção de maior eficiência, ao comemorar a “maior abertura do mercado aos novos operadores”, o que viabilizaria os investimentos necessários para a universalização e a maior qualidade dos serviços prestados. Neste texto, vamos nos deter nessa afirmativa que, sob o prisma dos direitos humanos à água e ao esgotamento sanitário, é altamente questionável.
Um primeiro questionamento é quanto à competição ser promotora da eficiência. Diferentemente de outros setores, como telefonia móvel, em que existe uma real concorrência entre operadores e em que a eficiência do serviço, ao lado de seu preço, são critérios que, com alguma dificuldade, podem ser adotados pelos usuários para escolher a sua operadora, nos serviços de água e esgotos a concorrência é muito limitada. Ela ocorre apenas no momento das licitações para a escolha do operador pelo titular. A partir daí, impera o monopólio natural, com contratos de duração de mais de 30 anos, através dos quais os usuários ficam “reféns” do operador escolhido. Não existe conveniência técnica para que dois operadores atuem na mesma localidade. Além disso, as dificuldades jurídicas de ruptura de um contrato são imensas, mesmo quando o prestador dos serviços não atua com qualidade e eficiência. Por sinal, nas duas maiores concessões realizadas após a aprovação da Lei 14.026/20, na região metropolitana de Maceió e no estado do Rio de Janeiro, a eficiência econômica e social, que poderia ser evidenciada por exemplo pelo menor valor da tarifa, não foi critério para a escolha do vencedor. O critério adotado foi o da maior outorga, sendo considerada ganhadora a empresa que ofereceu o maior lance em relação ao valor mínimo de outorga estabelecido. A lógica dessas duas concessões passa longe da eficiência, sendo na realidade um mecanismo para arrecadar recursos para os cofres públicos e utilizá-los em outros fins que não o saneamento. E o mais perverso desse modelo é que as outorgas serão inevitavelmente pagas pelos usuários dos serviços, em futuros reajustes tarifários.
Um segundo questionamento refere-se aos aportes de recursos pelo setor privado como caminho para a universalização. Essa “certeza” ignora o histórico internacional das privatizações em saneamento, em que os recursos “aportados” pelo setor privado são quase em sua totalidade os arrecadados por tarifas. No texto, fica escamoteada a origem dos recursos mobilizados pelos operadores privados para realizar investimentos. O exemplo do endividamento das prestadoras privadas na Inglaterra e Gales é eloquente: os valores pagos aos acionistas como lucros e dividendos correspondem à metade dos valores investidos nos sistemas e são financiados por empréstimos. As tarifas, por sua vez, cobrem diretamente os gastos com investimentos.[1] No conjunto dos investimentos realizados pelas empresas privadas, segundo a série histórica do SNIS, o emprego de recursos públicos onerosos, além dos tarifários, é muito importante. Um exemplo evidente é o apoio anunciado pelo BNDES às empresas vencedoras do leilão do Rio de Janeiro. O BNDES, que opera com recursos públicos, poderá participar de forma direta, em condições de mercado, com até 55% do valor dos investimentos, a serem realizados pelos vencedores da concorrência. O BNDES também poderá apoiar parte do pagamento da outorga fixa, via financiamento.
Para além do mito da competição como requisito para a eficiência, o relatório da ABCON destaca, como aspecto positivo do novo modelo, a regionalização, seja por meio das unidades regionais ou blocos de referência. É destacado ainda o fato de o novo marco regulatório incluir, dentre as condições para acesso a recursos onerosos e não onerosos da União, a necessidade de os serviços estarem regionalizados e a não adesão do município à unidade regional ou bloco de referência ser sancionada com a perda de acesso a esses recursos. Na verdade, a intenção é claramente desmontar, ao invés de aperfeiçoar, a prestação regionalizada das companhias estaduais sustentada pelo subsídio cruzado na tarifa. Verifica-se mais uma vez que o marco legal apoiado pela ABCON aprofunda os fortes impactos negativos para os munícipios que optarem por uma gestão pública municipal, exercendo sua titularidade e sua autonomia. Os serviços municipais não terão acesso a recursos federais se não aderirem ao modelo. Evidentemente que a iniciativa privada se interessa por este estrangulamento aos municípios, reeditando prática adotada no período do governo militar, uma vez que abre espaço ainda maior para a privatização. Dados do SNIS, que não abrangem a totalidade dos serviços municipais existentes no Brasil, mostram que existem 1510 municípios nessa condição, onde vivem mais de 35 milhões de habitantes, que poderão ser privados de investimentos federais em saneamento, sendo que a origem dos recursos não onerosos são os impostos e taxas recolhidos de sua população. Ademais, os recursos onerosos gerenciados pela Caixa Econômica vêm do FGTS e os do BNDES do FAT, cuja origem são as contribuições dos trabalhadores. O acesso a esses recursos é que está sendo vedado aos prestadores públicos municipais.
Fica evidente que o marco legal, incluindo o Decreto 10.588/2020, que associa regionalização com acesso aos recursos e ao apoio técnico e financeiro da União, e o Decreto 10.710/202, que trata da comprovação da capacidade econômico-financeira dos prestadores contratados, visa estrangular os prestadores públicos, sejam os serviços municipais ou as companhias estaduais. No entanto, as estatísticas apresentadas no próprio documento da ABCON mostram que, observando-se a média dos índices de cobertura de água e esgotos por tipo de operador em 2019, os serviços municipais apresentam indicadores comparativamente positivos no quesito índice total de abastecimento de água (89,6% para os serviços municipais e 91,2% para as empresas privadas) e sobretudo no índice de coleta de esgotos (73,1% para os serviços municipais e 63,6% para as empresas privadas).
Por outro lado, a tarifa média praticada pelos serviços municipais é significativamente menor que a dos prestadores privados e companhias estaduais, assim como a despesa total com os serviços por volume faturado. Ou seja, a narrativa de modicidade tarifária dos serviços privatizados, em comparação com os prestadores públicos, também tem dificuldades de se sustentar. O valor médio das tarifas nas Companhias Estaduais baseia-se em lógica de subsídios cruzados entre municípios, prática considerada positiva no documento. Nas áreas de atuação das CESBs, onde existe número significativo de municípios com baixa arrecadação e poucos municípios superavitários, as tarifas tendem a ser mais elevadas para garantir o equilíbrio econômico da prestação. Existe somente uma empresa regional privada com as características das CESBs, a Saneatins[2], que atua em apenas 47 dos 139 municípios que compõem o estado, além de 5 municípios no estado do Pará. Ou seja, a maior parte das empresas privadas, que compõem a tarifa média indicada no relatório da ABCON, não atua na lógica do subsídio cruzado entre municípios.
Nesse sentido, o caso da CASAL de Alagoas é emblemático. Na modelagem realizada pelo BNDES para o estado, foram adotados três blocos regionais, sendo que o bloco licitado e vencido pela BRK, que já iniciou sua operação, abrangeu a concessão da exploração do serviço de abastecimento de água e esgotamento sanitário nas áreas urbanas de treze municípios da Região Metropolitana de Maceió. É nessa região que estava concentrada a maior parte da receita operacional da CASAL (mais de 95%). Nos outros dois blocos remanescentes, que ainda permanecem operados pela CASAL, estão 66 municípios que abrangem 53,8% da população atualmente atendida pela empresa; 38,4% da receita atual da Companhia; 47,8% da sua despesa total com serviços; e apenas 4,7% do resultado operacional da CASAL[3]. No mês de setembro próximo, o leilão fará um ano, pretendendo o Estado de Alagoas promover a licitação dos outros blocos ainda em 2021, cabendo verificar como se manifestará o interesse das empresas privadas[4]. Sem as receitas tarifárias oriundas dos municípios e diante da quebra da lógica de subsídios cruzados decorrente do leilão do primeiro bloco, torna-se economicamente inviável para a CASAL continuar atuando nos outros municípios do estado apenas com base na arrecadação tarifária.
Para se olhar para uma dada realidade empírica, podemos utilizar diferentes tipos de óculos. Quando os óculos têm a lente do lucro, o saneamento que negligencia os direitos humanos parece o nirvana…
[1] https://ondasbrasil.org/as-empresas-privatizadas-de-agua-e-esgoto-da-inglaterra-pagaram-57-bilhoes-de-libras-em-dividendos-desde-1991/
[2] Não se pode esquecer que a Saneatins devolveu ao estado do Tocantins a operação dos municípios menos rentáveis. Em 46 municípios, os serviços são hoje prestados pela Agência Tocantinense de Saneamento.
[3] https://ondasbrasil.org/no-leilao-do-saneamento-de-maceio-os-pobres-de-alagoas-pagam-o-pato/
[4] http://www.seinfra.al.gov.br/comunicado-de-consulta-publica-blocobc
*Autores:
– Ana Lucia Britto – Coordenadora de Projetos do ONDAS. Graduada em geografia pela PUC-Rio, mestre em Planejamento Urbano e Regional pela UFRJ e doutora em Urbanismo pela Université de Paris XII. Professora associada da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e do PROURB – Programa de Pós-graduação em Urbanismo da UFRJ.
– Léo Heller – Coordenador de Cooperação Internacional do ONDAS. Engenheiro Civil, doutor em Epidemiologia pela Universidade Federal de Minas Gerais. Foi Professor Titular do Departamento de Engenharia Sanitária e Ambiental da Universidade Federal de Minas Gerais, no qual atua como professor voluntário. Pesquisador do Instituto René Rachou, Fiocruz. Foi Relator Especial dos Direitos Humanos à Água e ao Esgotamento Sanitário, das Nações Unidas (2014-2020).
* Privaqua é um projeto de pesquisa que busca entender o impacto da privatização dos serviços de água e saneamento nos direitos humanos. Regularmente, o site do ONDAS publica notas do Privaqua de forma a dar transparência ao projeto e compartilhar alguns de seus achados preliminares.
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