O artigo que segue é parte de uma série de quatro textos publicados pelo site do ONDAS (leia: A proposta de Zema para a regionalização do Saneamento em MG: qual futuro nos espera? )
Sobre a Nota Técnica Metodologia de construção das Unidades Regionais de Saneamento Básico no Estado de Minas Gerais
Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário
Alex M. S. Aguiar[1], Elias Haddad Filho[2], Fábio Bianchetti[3]
A Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – SEMAD – abriu consulta pública para receber contribuições à proposta de regionalização do saneamento em Minas Gerais, consolidada em um projeto de lei (PL) a ser encaminhado à deliberação da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. O PL foi elaborado pela SEMAD, com apoio Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais – ARSAE-MG – e do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG. Apensado ao referido PL, a equipe do Governo de Minas disponibilizou uma Nota Técnica (NT) descrevendo a metodologia utilizada para propor os blocos regionais, denominados Unidades Regionais de Saneamento Básico – URSB. Durante o desenvolvimento dos trabalhos de regionalização, a equipe governamental dividiu as URSBs em duas: Unidades Regionais de Gestão de Resíduos – URGRs e Unidades Regionais de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário – URAEs.
Este artigo pretende discutir o conteúdo da NT no que diz respeito à metodologia utilizada para a definição das URAEs.
Constata-se que faltou à equipe de Zema um cuidado mínimo de revisão da NT antes de sua disponibilização para consulta pública. Assim, é possível observar alguns trechos onde os termos “água” e “esgotos” foram trocados, e onde a utilização dos termos “Abastecimento de Água” e “Esgotamento Sanitário” são substituídos por denominações inadequadas. Outras incoerências são observadas em conflitos entre o descrito em textos, listas e tabelas: a quantidade de municípios da URAE 19, por exemplo, aparece como 97 na Tabela 13 (p. 60), enquanto a listagem constante do Anexo I da NT soma 96.
Aspectos iniciais relativos à regionalização
Ao apresentar a metodologia utilizada para a estruturação das URAEs, a equipe diz que traçará cenários. No entanto, isto não ocorreu. O que se deu foi o estabelecimento das Unidades de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos – UPGRH – como base para o modelo, e o estabelecimento de algumas condições de contorno a serem respeitadas. Em um segundo momento essa base inicial é alterada segundo os critérios adotados e, finalmente, de acordo com os resultados econômico-financeiros encontrados.
Os critérios utilizados como condições de contorno à cada uma das URAEs não foram devidamente justificados, de modo a esclarecer as razões de sua adoção. Assim, há algumas indagações que colocam em dúvida as premissas adotadas, em especial ao tentar enxergar a proposta sob a perspectiva da universalização do saneamento, e não de sua venda: (i) por que o limite mínimo 300.000 habitantes e não 1 milhão, por exemplo? (ii) qual o tamanho ótimo com vistas a apresentar resultados efetivos de ganho de escala? (iii) por que segregar os municípios envolvidos no Termo de Transação e Ajustamento de Conduta (TTAC) relativo ao rompimento da barragem de Mariana, da Samarco, e os municípios contemplados no Acordo devido ao desastre da barragem da Vale em Brumadinho entre esta empresa e o governo de Minas Gerais? (iv) qual a razão para se utilizar critérios absolutamente diferentes para a URAE 19 (JEQ) que abrange a área da Copanor? O que ela tem de diferente, por exemplo da URAE 14 (excetuando-se a parcela da região de Araxá, antiga URAE 16)? Os critérios apresentados para o estabelecimento das URAEs pouco esclarecem as razões para esta ou aquela mudança nos rumos do desenho dos blocos regionais.
Caso quisessem efetivamente traçar cenários alternativos, os responsáveis pelo estudo poderiam ter utilizado a regionalização do estado recentemente estabelecida pelo IBGE, as Regiões Geográficas Intermediárias (RGINT), bem como a regionalização usada pela própria companhia estadual como a base para se fazer os arranjos regionais. Ambas as regionalizações têm critérios diferentes para estabelecer os agrupamentos municipais e que poderiam otimizar a regionalização advinda das bacias hidrográficas, incluindo as questões relacionadas com logística de materiais de manutenção, produtos químicos para o tratamento etc. uma vez que a operação de sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário requer especial atenção nestes aspectos já que tais fatores representam custos importantes na definição de escala para o projeto.
É de se estranhar ainda o fato de o estudo não ter levado em consideração dois trabalhos de peso e de conhecimento da SEMAD: (i) o projeto Semiárido[4] elaborado pela Copasa em 2017, que universaliza o abastecimento de água em 131 municípios do estado naquela região e em seu entorno, atendendo a íntegra das populações urbana e rural em seus limites; (ii) o projeto de implantação da segunda etapa da Copanor, elaborado em 2013 pelo BDMG e Copasa. Este projeto abrange 365 localidades com população entre 200 e 5.000 habitantes e, em sua grande maioria, com características rurais no Norte de Minas. Embora dados oriundos deste projeto tenham sido utilizados na proposta de regionalização, especificamente no estudo de viabilidade da região do Jequitinhonha, em nada foram aproveitados com vista ao atendimento das localidades menores ou rurais nas demais regiões do estado.
Aspectos econômico-financeiros
De início, merece ser apontado que ao tratar do panorama relativo às questões financeiras a NT parece desconhecer dois pilares dos serviços de água e esgoto praticados no estado: (i) a grande maioria dos operadores de sistemas já cobra tarifa pelos serviços prestados, embora o texto destaque “ser necessária a institucionalização da cobrança pelos serviços”; e (ii) a empresa estadual de saneamento, presente em mais de 630 municípios mineiros, se utiliza do subsídio cruzado, tendo sido este instrumento gerador de lucros crescentes e extraordinários nos últimos anos. Este aparente desconhecimento é manifestado pela NT ao afirmar:
“O resultado demonstra que a cobrança feita atualmente não é capaz de cobrir os custos da prestação dos serviços na maioria dos municípios, considerando a forma de operação atual. Para avançar rumo à universalização, a cobrança pela prestação dos serviços deve ser instituída de forma fundamentada, para garantir a receita para pagamento do serviço e viabilizar investimentos para sua expansão.”
Os estudos de análise de viabilidade econômico-financeira de projetos na área de saneamento dependem de três estimativas que devem ser muito bem elaboradas no intuito de permitir a correta avaliação do projeto: (i) a identificação dos valores esperados para as receitas; (ii) a estimativa dos custos de operação e manutenção do projeto implantado; e (iii) o orçamento dos investimentos a serem realizados para se alcançar os objetivos pretendidos. Estas estimativas devem ser elaboradas para todo o período de duração do projeto, e quanto mais bem elaboradas, melhor representam os resultados que ocorrerão, caso o projeto venha a ser implantado.
A constatação de que o estudo da equipe de Zema foi fundamentado primordialmente no aspecto econômico-financeiro da venda da prestação dos serviços de saneamento em detrimento de sua universalização pode ser evidenciada nos critérios considerados para estimativa das receitas, tendo por base uma renda média per capita estabelecida para cada URAE, e considerando a apuração de receita em um nível equivalente a 2,5% dessa renda para cada um dos serviços (água e esgotamento sanitário). Na URAE 22, da qual é integrante a RMBH, os dados do CECAD[5] apontam que 20,4% da população se classifica como integrante de famílias em situação de Extrema Pobreza (627 mil pessoas); Pobreza (180 mil pessoas); e Baixa Renda (417 mil pessoas). Para esse contingente, as rendas per capita auferidas correspondem, respectivamente, a 11%, 22%, e 67% da renda de referência considerada nos estudos. Com isso, o comprometimento da renda de mais de um quinto da população se dará em nível bastante superior aos 2,5% por serviço utilizado para estimar a geração de receita, deixando as populações em Extrema Pobreza, Pobreza e Baixa Renda excluídas da pretendida universalização. Adicionalmente, o estudo deixa de observar a ponderação na aplicação daquela renda de referência. Assim é que as populações em Extrema Pobreza, Pobreza e Baixa Renda em alguns dos municípios da URAE 22 chegam a alcançar 47,4% da população total. Em outras palavras, a viabilidade positiva indicada no estudo descrito no PL contrasta, em alguns municípios, com quase 50% da população sem capacidade financeira para ter acesso aos serviços.
Na URAE 19, correspondente à região do Jequitinhonha, essa situação se agrava: em 60 dos 96 municípios (63%) daquela URAE a população classificada como Extrema Pobreza, Pobreza e Baixa Renda supera 50% da população do município. Em 18% dos municípios a parcela em Extrema Pobreza, com renda per capita de R$ 89, supera 50% da população total, chegando a alcançar até 72% em um deles. Se na URAE 22 (RMBH) eram 20,4% da população em condições de renda per capita igual ou inferior a meio salário-mínimo, na URAE 19 (JEQ) esse patamar alcança 47,3% da população, ou cerca de 663 mil dos 1,4 milhões de habitantes daquela área. Desse modo, a baixa capacidade de geração de receita, haja vista o contingente populacional classificado como Extrema Pobreza, Pobreza e Baixa Renda, conflita de maneira pungente com a condição de viabilidade positiva apontada para a URAE 19 no estudo da equipe de Zema. Aliam-se a esse conflito os maiores custos de investimentos por habitante esperados para esta URAE 19: se na URAE 22 (RMBH) a população rural estimada não supera 3% da população total, na URAE 19 ela supera 35% de sua população total, sendo os custos de investimentos/habitante significativamente maior em áreas rurais que em áreas urbanas.
No que diz respeito aos custos de operação (OPEX) envolvidos, os números apresentados no estudo propõem a utilização do custo médio dos operadores privados em nível nacional como custo unitário. Esta decisão foi justificada por serem tais custos inferiores em pouco mais de 10% aos custos apresentados pela empresa estadual de saneamento, a Copasa. No entanto, percebeu-se que no ano de 2019, os dados apresentados pelos prestadores no SNIS são diversos e menores do que este apresentado na NT, tanto para a empresa estadual, como para os operadores privados em Minas. Os dados calculados para o ano de 2019 são apresentados a seguir por tipo de prestador.
| Custos operacionais totais anuais por economia em MG | |
| Tipo de operador | R$/economia |
| Copasa | 250,12 |
| Copanor | 233,34 |
| Municipal | 255,16 |
| Privado | 275,78 |
| Fonte: SNIS 2019 (apenas locais onde o prestador atendia água e esgoto) | |
Pode-se notar que os custos verificados no SNIS 2019 são menores do que aqueles utilizados nos estudos de viabilidade elaborados pela equipe, o que pode trazer grandes impactos nos estudos elaborados. Adicionalmente, é de se destacar que a existência do SNIS possibilita a utilização de valores mais adequados à realidades locais, ou seja, pode-se usar os valores de custos de cada um dos municípios de per si e utilizar-se médias para aqueles que não informaram. De maneira semelhante, os custos para a operação dos sistemas rurais podem ser estimados com base nos custos observados nas localidades atendidas pela Copanor.
Como último elemento fundamental, o cálculo dos investimentos foi baseado nos dados do PMSS (Programa de Modernização do Setor Saneamento). Trata-se de um estudo antigo (2003) e que foi atualizado. A equipe não segregou os investimentos em urbano e rural, o que o modelo do PMSS permite e deveria ter sido feito, uma vez que têm características absolutamente distintas e influenciam de maneira direta tanto no CAPEX, quanto no OPEX do projeto.
O tratamento diferenciado do caso da área de atuação da Copanor durante o estudo de viabilidade mostrou com toda a clareza que os critérios adotados para a avaliação das demais URAEs foram mal estimados e poderiam ter tratamento mais bem elaborado com as bases nos dados disponíveis, a começar pelo ano utilizado do SNIS, uma vez que os dados de 2019 já estão disponíveis desde o ano passado e foram usados dados de 2018. De maneira correlata, os critérios utilizados para estimar investimentos, receitas e despesas poderiam sofrer revisão de modo a determinar adequadamente a viabilidade das unidades. No contexto do atendimento à população rural, é preciso observar que a referência de custos[6] empregada no estudo realizado pela equipe de Zema aponta:
“Outra referência específica deve ser feita no que diz respeito ao atendimento às populações rurais. Para efeito deste estudo, tanto no que se refere ao abastecimento de água quanto aos esgotos sanitários, estão consideradas apenas as populações rurais aglomeradas em pequenas localidades.”
Desta forma, a referência de valores aportada ao estudo desconsiderou aquela parcela da população rural cuja ocupação se caracteriza por maior dispersão e afastamento das habitações, requerendo, por exemplo, extensões significativamente maiores de redes de distribuição de água e de coleta de esgotos nas alternativas de atendimento coletivo, quando comparadas àquelas aplicáveis aos aglomerados urbanos. Com isso, em situações similares à da URAE 19 (JEQ), onde a população rural é de cerca de 35% da população total, os eventuais desvios na estimativa dos investimentos necessários podem impor questionamento à viabilidade positiva concluída para aquela Unidade.
Conclusões
Entende-se, pelo exposto, que os estudos conduzidos pela equipe de Zema para a regionalização do saneamento são insuficientes para se prever a universalização dos serviços nas metas e prazos estipulados na Lei 14.026/2020. Os critérios adotados, de uma forma geral, buscaram identificar geração de receitas suficientes para garantir a remuneração da prestação dos serviços, porém sem considerar de modo adequado a capacidade de pagamento da população, colocando em risco as conclusões de viabilidade positiva ou o acesso da população mais pobre aos serviços.
No contexto do emprego de referências oriundas do estudo do Ministério das Cidades (2011), é importante ressaltar que o mesmo se baseou em dados e informações de prestadores de serviços no país nos anos até 2001, portanto de duas décadas atrás. Com isso, a atualização dos valores mediante a simples aplicação do índice do INCC pode não ser suficiente para corrigir eventuais distorções e desvios oriundos do aumento da prestação dos serviços no país ao longo dessas duas décadas, também colocando em risco as conclusões de viabilidade positiva apontadas.
Ao dar pouca especificidade à estimativa de investimentos, considerando referências médias que podem ser significativamente modificadas pelas realidades socioeconômicas e pelas desigualdades da população do estado, o estudo se valeu de antecipar justificativas à necessidade de tarifas suficientes para dar sustentabilidade ao modelo. A despeito de se eximir da responsabilidade de tratar o tema das tarifas, a NT, ao deixar de abordar adequadamente a capacidade de pagamento das pessoas, especialmente o contingente integrante das categorias de Extrema Pobreza, Pobreza e Baixa Renda, deixou de apontar a necessidade de uma nova estruturação tarifária como instrumento para possibilitar a inclusão de todos e a consequente universalização do acesso aos serviços.
Por fim, o estudo apresentado relega a um segundo plano as populações mais excluídas da sociedade, aquelas hoje que não têm acesso aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Elas se tornarão reféns da maior ou menor orientação social de prestadores privados que vierem a vencer as futuras licitações para concessão dos serviços, bem como das agências reguladoras. A ARSAE-MG, por seu turno, deu um péssimo exemplo no recente episódio em que sua diretoria executiva se negou a ampliar o desconto na tarifa social para as populações em extrema pobreza e pobreza, indicando não ser possível depositar as fichas da universalização na regulação.
O papel do estado é assistir e promover, e não é isso que o estudo apresentado permite inferir.
[1] Engº Civil, M.Sc. em Saneamento (UFMG), diretor da H&A Saneamento e membro do ONDAS.
[2] Engº Civil, MBA em Gestão de Empresas de Saneamento (FJP), diretor da H&A Saneamento e membro do ONDAS.
[3] Engº Civil, M.Sc. em Saneamento (UFMG), professor do CEFET MG.
[4] No Projeto Semiárido é proposta uma série de sistemas de abastecimento de água integrados capazes de atender inúmeros e localidades por meio de adutoras de longo percurso. As soluções apresentadas neste projeto, inclusive já se encontram implantadas em alguns casos, e em implantação em outros. O Projeto também considera sistemas isolados para atender as localidades não contempladas pelos sistemas integrados. Existe orçamento para os investimentos propostos para o ano de 2017.
[5] CECAD – Consulta, Seleção e Extração de Informações do Cad Único. Disponível no endereço eletrônico da WEB https://cecad.cidadania.gov.br/sobre.php
[6] MINISTÉRIO DAS CIDADES: Panorama do Saneamento Básico no Brasil Investimentos em saneamento básico: análise histórica e estimativa de necessidades. Ministério das Cidades, 2011.
LEIA TODA A SÉRIE DE ARTIGOS:
. A proposta de Zema para a regionalização do Saneamento em MG: qual futuro nos espera? – primeiro artigo
. Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário – Sobre a Nota Técnica Metodologia de construção das Unidades Regionais de Saneamento Básico no Estado de Minas Gerais – segundo artigo
. Gestão dos Resíduos Sólidos – Sobre a Nota Técnica Metodologia de construção das Unidades Regionais de Saneamento em MG – terceiro artigo
. Ponderações sobre o Anteprojeto de Lei da Regionalização do Saneamento em MG – quarto artigo