Autor: César Silva Ramos *
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O saneamento básico é, por definição, um serviço essencial de caráter público e um direito humano fundamental reconhecido pelas Nações Unidas. No Brasil, entretanto, desde a aprovação da Lei Federal nº 14.026/2020, que alterou o Marco Legal do Saneamento instituído pela Lei Federal nº 11.445/2007, a prestação dos serviços de água e esgoto vem sendo submetida a um processo acelerado de desestatização, conduzido com uma uniformidade metodológica que merece escrutínio aprofundado.
A peça central desse processo é o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que consolidou o papel de principal estruturador das modelagens de concessão em todo o país. Sob o rótulo de ‘Fábrica de Projetos’, o banco estruturou, até meados de 2024, ao menos 12 concessões e PPPs no setor de saneamento, mobilizando mais de R$ 90 bilhões em capital e R$ 30 bilhões em outorgas arrecadadas. Uma carteira adicional de projetos prevê outros R$ 83 bilhões em investimentos com leilões estimados até o final de 2026.
Nos últimos anos, o ONDAS publicou análises sobre alguns desses processos de concessão e privatização dos serviços de água e esgotamento sanitário em estados como Rio de Janeiro, Sergipe, Piauí e Pernambuco. Observados em conjunto, esses casos deixam de parecer episódios isolados e passam a revelar algo mais profundo: a consolidação, no país, de um verdadeiro padrão de modelagem das concessões de saneamento.
Esse padrão se repete com notável regularidade. Ele aparece na forma como os estudos são concebidos, nas premissas técnicas utilizadas, nos critérios de julgamento dos leilões, na centralidade atribuída às outorgas, no tratamento dado à tarifa, na exclusão ou deslocamento de parcelas menos rentáveis da prestação, na dependência de financiamento público e, por fim, na maneira como questionamentos técnicos, legais, regulatórios e éticos são tratados com descuido, improvisação ou simples desprezo.
Não se trata apenas de um debate teórico. Os números já disponíveis mostram que os leilões têm sido muito bem-sucedidos em mobilizar capital financeiro, arrecadar outorgas e produzir manchetes grandiosas. Mas mostram também que essa transformação financeira não vem se convertendo em obras efetivas de água e esgoto e nem na melhoria da qualidade dos serviços. Está em curso uma reorganização do setor fortemente orientada pela financeirização e pela captura antecipada de valor, e não pela construção da melhor solução para a universalização dos serviços.
Este artigo sistematiza os problemas estruturais identificados nessas modelagens e examina os dados de execução disponíveis para avaliar se a promessa de universalização dos serviços está, de fato, sendo cumprida.
Alternativas não avaliadas
Um dos traços mais marcantes dessas modelagens é a ausência de estudos comparativos sérios entre alternativas institucionais, inclusive a alternativa de manutenção, reestruturação ou fortalecimento da prestação pública. Em vez de se demonstrar, com base técnica, econômica e social, porque a concessão seria superior a outros arranjos possíveis, parte-se da decisão política de conceder e os estudos passam a cumprir a função de viabilizá-la.
Decisões que envolvem contratos de 35 anos e montantes na casa dos bilhões de reais têm o dever de ser justificadas com rigor técnico. A ausência de Value for Money (metodologia de comparação entre alternativas) não é um detalhe procedimental, é um vício que compromete a legitimidade de todo o processo e toda a racionalidade da política pública. Sem comparação entre alternativas, não há decisão tecnicamente justificada; há apenas racionalização posterior de uma escolha previamente tomada.
Em matéria de serviço público essencial, isso é especialmente grave. A decisão política não dispensa fundamentação; exige ainda mais fundamentação. Seria necessário demonstrar, de forma clara, que o arranjo escolhido em cada caso é o melhor para a sociedade em termos de eficiência, modicidade, sustentabilidade, equidade territorial e capacidade de universalização. O que se vê, porém, é outro movimento: a modelagem deixa de perguntar qual o desenho que melhor atende ao direito à água e ao esgotamento sanitário e passa a perguntar como tornar o ativo atraente para investidores privados.
Evasão de recursos via outorgas
Os leilões têm sido realizados com base no critério preponderante da maior outorga, sem vinculação obrigatória desses recursos ao próprio setor de saneamento. Os números consolidados das concessões estruturadas nesse ciclo são eloquentes. Nas licitações modeladas pelo BNDES já realizadas desde 2020 até o final 2025, foram mobilizados mais de R$ 90 bilhões. Desse total, aproximadamente R$ 30 bilhões corresponderam a outorgas arrecadadas e cerca de R$ 62 bilhões a investimentos projetados em infraestrutura. A simples relação entre essas duas grandezas já chama atenção: a outorga não é um detalhe, nem um efeito lateral do leilão; ela constitui uma engrenagem central do modelo.
O problema se agrava porque essas outorgas não ficam necessariamente vinculadas ao saneamento. No Rio de Janeiro, estudo do Ipea identificou que cerca de 82,7% dos recursos da outorga foram destinados a outras áreas: transporte, urbanismo, saúde e . Em Alagoas, a regra inicial que previa aplicação em saneamento foi flexibilizada para que os recursos acompanhassem a programação orçamentária geral do Executivo. Em Sergipe, a destinação prioriza infraestrutura e políticas públicas, mas sem exclusividade para água e esgoto. Em Pernambuco, parte da outorga foi associada à segurança hídrica, mas sem que isso altere a lógica geral de captura fiscal. Na prática, o saneamento passa a financiar o alívio de caixa dos tesouros estaduais. Em todos esses estados, parte da outorga é repartida entre os municípios que fazem parte das áreas concedidas. Neles, os recursos também não estão vinculados ao saneamento.
É exatamente aí que se revela a distorção estrutural. Em vez de maximizar o retorno social do investimento e a sustentabilidade futura dos sistemas, o leilão passa a funcionar como instrumento de arrecadação extraordinária. O ganho político é imediato: bilhões ingressam no caixa, uma parcela é brindada aos prefeitos, e o governo celebra o “sucesso” do certame. Mas o efeito de longo prazo é perverso: o setor perde capacidade econômica que poderia estar sendo usada para ampliar cobertura, repor ativos e garantir robustez à universalização.
O resultado é que a outorga funciona como um ‘tapa-buraco’ dos tesouros estaduais, um instrumento de curto prazo para equilíbrio fiscal que drena excedentes econômicos do setor, onerando as gerações futuras com o déficit acumulado em infraestrutura de água e esgoto.
Investimentos subestimados e receitas infladas
Um padrão recorrente em todas as modelagens analisadas é a fragilidade dos diagnósticos que determinam os níveis de cobertura atuais. Essa fragilidade não é trivial: ela produz superestimação dos índices existentes, o que por sua vez gera subestimação dos investimentos necessários e majoração artificial das receitas projetadas.
Em Sergipe, o Plano Microrregional de Saneamento Básico ignorou o Censo de 2022, utilizando projeções baseadas no Censo de 2010 e superestimando a população em cerca de 15% (331 mil habitantes) já no primeiro ano da concessão. Sobre essa base inflada, projetaram-se taxas de crescimento que ignoram completamente o que ocorreu entre 2010 e 2022, criando uma “população fantasma” que jamais se materializará em receitas. O consumo per capita foi projetado para crescer de 108 L/hab/dia para 185 L/hab/dia ao final da concessão, valor superior ao parâmetro do Distrito Federal, sem qualquer justificativa técnica.
No Piauí, o Plano Regional de Saneamento Básico (PRSB) adotou parâmetros médios homogêneos para todos os 224 municípios, ignorando suas profundas diferenças demográficas, econômicas e climáticas. A divisão arbitrária entre população rural “aglomerada” (atendida) e “dispersa” (excluída) gerou absurdos documentados: em Alto Longá, apenas 242 habitantes rurais foram considerados atendíveis, contra 6.632 excluídos. O resultado é uma “área de concessão” cuja população total (1,855 milhão) é significativamente menor que a população real dos municípios envolvidos (2,4 milhões), excluindo a priori 23,5% das pessoas (565 mil habitantes).
Em Pernambuco, a Associação dos Empregados do Grupamento Superior da Companhia Pernambucana de Saneamento () identificou que os índices de cobertura de esgotamento sanitário estavam incorretos em 66 dos 181 municípios do estado. O caso mais emblemático é Serra Talhada: a modelagem considerou cobertura de 86%, quando na realidade é praticamente nula. Apenas esse equívoco representa um desvio de investimento da ordem de R$ 800 milhões. Somando todos os desvios identificados, o total de CAPEX não computado chega a R$ 5,2 bilhões, número suficiente, por si só, para justificar a suspensão imediata do processo.
Esses problemas não podem ser tratados como limitações metodológicas neutras. Toda projeção contém incerteza, isso é normal. O que deixa de ser normal é quando as simplificações e os erros caminham quase sempre na mesma direção: aumentam receitas esperadas, reduzem o déficit aparente, aliviam o peso dos investimentos e tornam o negócio mais atraente no papel. Quando o viés é sistematicamente favorável à atratividade do contrato, não estamos mais diante de imperfeições técnicas aleatórias, mas de um padrão de modelagem orientado a produzir determinada conclusão.
Há ainda um componente distributivo crucial. Universaliza-se, prioritariamente, o que é financeiramente modelável. Já as áreas rurais dispersas, periferias de baixa densidade, assentamentos precários e territórios de maior vulnerabilidade social aparecem frequentemente como espaços deslocados para fora do coração econômico da concessão, tratados de forma subsidiária, residual ou indeterminada. O que o discurso vende como universalização tende, em muitos casos, a ser uma universalização ou ampliação parcial e seletiva do acesso aos serviços.
A ilusão da modicidade tarifária
Um dos argumentos centrais dos defensores das concessões é que elas não implicam aumento de tarifa e, em alguns casos, como em Pernambuco, a redução nominal de até 5% é alardeada como benefício ao usuário. Essa comparação, contudo, é estruturalmente desonesta.
O modelo adotado nos estados do Rio de Janeiro, Alagoas, Sergipe, e Pernambuco separa artificialmente a produção de água (que permanece sob responsabilidade da estatal) da distribuição e do esgotamento (concedidos ao privado). Ao retirar da concessionária justamente uma das etapas mais intensivas em capital, cria-se uma condição tarifária muito mais favorável para o operador privado do que existia para a estatal que cobria o escopo completo da prestação dos serviços. Os investimentos em produção de água, frequentemente os maiores e mais urgentes, ficam a cargo do Tesouro estadual, sem cobertura tarifária adequada.
Em Pernambuco, a tarifa de água tratada no atacado considerada na modelagem (R$ 1,84/m³) é inferior ao valor estimado pela PROCOMPESA apenas para cobrir custos de operação e manutenção da produção pela COMPESA (R$ 2,12/m³), sem incluir os investimentos necessários. Isso significa que, embora a conta de água do usuário possa cair nominalmente, o custo total do serviço para a sociedade tende a aumentar, via Tesouro estadual.
No modelo do Rio de Janeiro, por exemplo, as concessionárias receberiam a mesma tarifa que a CEDAE praticava, embora não assumissem a produção de água, justamente a etapa mais intensiva em capital e aquela em que se concentram os maiores investimentos estruturais e estruturantes. Assim, o usuário veria uma tarifa aparentemente estável, mas parte relevante do custo sistêmico do serviço permaneceria recaindo sobre a estatal e, em última instância, sobre o Tesouro estadual. A estatal, por sua vez, é remunerada por uma tarifa de água tratada no atacado que mal cobre os custos de operação e manutenção da produção de água.
Em termos práticos, isso significa que a “modicidade” decorre do deslocamento de custos, e não necessariamente de ganhos reais de eficiência. O cidadão pode até pagar a mesma conta, ou uma conta ligeiramente menor, mas isso não quer dizer que o serviço tenha ficado mais barato. Quer dizer apenas que uma parte do ônus foi transferida para outro lugar: o orçamento público, a empresa estatal remanescente, os subsídios ocultos, a postergação de investimentos ou a deterioração futura dos ativos.
A falsa promessa do financiamento privado
Outro elemento central da narrativa pró-concessão é a ideia de que o poder público não teria dinheiro para investir, ao passo que o setor privado traria os recursos necessários à universalização. Na prática, essa tese não se sustenta.
Nas concessões já realizadas, o BNDES aprovou R$ 31,8 bilhões em crédito. Desse total, cerca de R$ 3,8 bilhões foram destinados especificamente ao financiamento de outorgas, sobretudo nos blocos 1 e 4 do Rio de Janeiro. Para as modelagens em preparação, o banco projeta participação direta da ordem de R$ 29,5 bilhões em projetos de água e esgoto. Ou seja: o financiamento público continua sendo uma das bases centrais da viabilização econômica dessas concessões.
A contradição é evidente. Usa-se dinheiro público para estruturar concessões privadas justificadas justamente sob a alegação de que o poder público não teria dinheiro para investir diretamente. O “vendedor da casa” financia o “comprador da casa”. E isso não é apenas uma ironia retórica, é a descrição bastante precisa do mecanismo. O BNDES está financiando a transferência de ativos públicos para a propriedade privada,
No Rio de Janeiro, as análises já haviam mostrado que a modelagem do BNDES não se apoiava em aportes extraordinários de capital privado novo, mas em financiamento, debêntures e fluxos ancorados nas receitas futuras do sistema. Se é assim, a suposta superioridade intrínseca da solução privada desaparece como evidência autoexplicativa. Ela precisaria ser demonstrada em termos concretos de maior capacidade de execução, de melhor governança e de resultado material superior. Até aqui, essa demonstração está longe de ter sido feita.
Mais do que isso, a promessa de que o setor privado financiaria a universalização com capital novo parece cada vez mais desconectada da realidade objetiva. O que se observa é um processo de financeirização em que o setor passa a ser tratado como plataforma de valorização patrimonial, montagem de estruturas de dívida, antecipação de receitas e captura de valor, e não necessariamente como campo de realização acelerada do direito social à água e ao esgotamento sanitário como seria o desejável.
Sucateamento do patrimônio público
A análise dos planos de investimento (CAPEX) e custos operacionais (OPEX) revela que as modelagens foram estruturadas com previsões de reinvestimento manifestamente insuficientes para manter os sistemas em condições operacionais ao longo dos 35 anos de concessão.
Como há subestimação de investimentos, pagamento de outorgas bilionárias, projeções otimistas de receita e baixa margem estrutural num setor intensivo em capital, o resultado provável é pressão por reequilíbrios econômico-financeiros, aumento tarifário futuro, conflitos contratuais, postergação de obras e sucateamento progressivo dos ativos.
Esse risco decorre da própria aritmética do modelo. O saneamento opera com infraestrutura longa, capilar, que se deprecia e de reposição permanente. Não é um setor em que ganhos disruptivos de eficiência sejam facilmente capazes de compensar, ao mesmo tempo, investimentos subestimados, grandes outorgas e metas aceleradas. Quando a conta é construída sobre bases frágeis, alguém acabará pagando por isso: o usuário, por meio de tarifa mais alta; o Estado, por meio de aportes adicionais; ou o próprio sistema, por meio da deterioração patrimonial.
Os próprios diagnósticos estaduais apontam nessa direção. Em Sergipe, o baixo nível de reinvestimento e a substituição insuficiente de redes indicam risco concreto de sucateamento futuro. No Piauí, o quadro é potencialmente apto a produzir, após 35 anos, a devolução ao Estado de um patrimônio público depreciado e insuficiente. No Rio de Janeiro, os estudos do BNDES previram reinvestimento em ativos estacionários e substituição de redes que não encontram sustentação técnica para um período de 35 anos.
Como regra, não havendo previsão de investimentos significativos de reposição e atualização de ativos após o décimo ano da concessão, a conclusão é inevitável: ao final dos contratos, o poder público receberá de volta sistemas total ou parcialmente sucateados. A concessionária terá extraído valor dos ativos públicos durante décadas, deixando o Estado com a necessidade de reposição quase integral da infraestrutura, o que se constituirá num dos legados mais perversos desse modelo.
A “universalização” que exclui os mais pobres
A promessa de universalização é o principal argumento mobilizado para justificar as concessões. Na prática, as modelagens analisadas excluem sistematicamente as populações mais vulneráveis da cobertura contratual.
Em Sergipe, a área de concessão definida é paradoxalmente menor que a área já atendida pela DESO, deixando de fora pelo menos 19 povoados. No Piauí, há municípios nos quais a população da área de concessão representa menos de 35% do total municipal. Em Pernambuco, o contrato não impõe cronograma geográfico vinculante, criando incentivos para que a concessionária concentre investimentos em áreas de alta densidade e baixo custo per capita, postergando indefinidamente a expansão nas periferias e zonas rurais, sem que isso configure, formalmente, descumprimento das metas contratuais. No Rio de Janeiro, as concessionárias foram eximidas do principal desafio da universalização dos serviços que é o atendimento das áreas de interesse social com água e esgotamento sanitário.
Para as populações rurais e periféricas incluídas em alguns contratos, a solução prevista são fossas sépticas individuais, cujos custos de implantação, operação e manutenção são atribuídos aos próprios usuários, não à concessionária. Trata-se de um mecanismo explícito de transferência do ônus do saneamento para as famílias mais pobres, em claro desrespeito ao marco legal do setor. Em Sergipe, as informações do Cadastro Único indicam que 40% da população vive em situação de pobreza ou extrema pobreza. O modelo não universaliza: ele mercantiliza o acesso para quem pode pagar e socializa a precariedade para quem não pode.
As contradições que envolvem o BNDES
O BNDES desempenha um papel central nesse processo, mas sua atuação levanta questões institucionais sérias. Como banco público de desenvolvimento, seria de se esperar que o banco avaliasse criticamente as alternativas disponíveis e mirasse sempre na solução socioeconomicamente mais eficiente. Em vez disso, o banco vem operando como um estruturador acrítico de modelagens encomendadas ao gosto dos contratantes, sem exigir estudos de alternativas e com viés claramente mercantilizante.
O modelo de remuneração do banco agrava esse problema. Ao ser contratado para elaborar a modelagem de concessão, o BNDES recebe uma parte fixa e mais uma parte variável calculada sobre a outorga, as receitas futuras projetadas e o CAPEX da concessionária. Esse mecanismo cria incentivos institucionais estruturalmente desalinhados com a neutralidade esperada de um banco público: quanto maior a outorga e mais otimistas as projeções de receita, maior a remuneração do banco. Há um conflito de interesses evidente.
A contradição se aprofunda quando se observa que o BNDES financia também o pagamento das outorgas. O banco já emprestou aproximadamente R$ 3,82 bilhões para pagamento de outorgas, o que equivale a usar dinheiro público para viabilizar concessões que foram justificadas exatamente pela alegada ausência de recursos públicos para investimento. O “vendedor da casa” está emprestando dinheiro para o “comprador”: uma esdrúxula contradição institucional. Se o BNDES tem recursos para financiar outorgas bilionárias, por que não os disponibiliza diretamente para fortalecer operadoras públicas eficientes?
Cabe ainda mencionar a participação acionária do BNDES Participações S.A. no capital da Iguá Saneamento, uma das vencedoras do leilão da CEDAE no Rio de Janeiro. Essa participação configura conflito de interesses adicional numa instituição que foi responsável pela modelagem do próprio leilão.
Capital mobilizado através das concessões
A crítica às modelagens não se sustenta apenas no plano conceitual. Os próprios números ajudam a mostrar a dimensão do problema.
Nas concessões já leiloadas sob esse padrão (de 2020 a 2025), foram mobilizados mais de R$ 90 bilhões em capital total. Desse montante, cerca de R$ 30 bilhões corresponderam a outorgas arrecadadas e aproximadamente R$ 62 bilhões a investimentos previstos em água e esgoto. O BNDES, sozinho, disponibilizou R$ 31,8 bilhões em crédito para obras (cerca de 35% do capital mobilizado) e R$ 3,82 bilhões para pagamento de outorgas (12,7% do total de outorgas arrecadadas)
Para o próximo ciclo de leilões a serem realizados até o final de , a carteira ativa prevê investimentos totais de R$ 83 bilhões em projetos de água e esgoto em sete estados. A participação estimada do BNDES é de R$ 29,5 bilhões (aproximadamente 35,5% do investimento previsto).
O setor financeiro e os estados nos quais as concessões estão sendo realizadas conseguiram estruturar um grande ciclo de mobilização de capital. A pergunta decisiva, porém, é outra: quanto disso já se converteu efetivamente em infraestrutura implantada?
Execução das obras: o abismo entre o prometido e o realizado
Os valores celebrados como “capital mobilizado” não correspondem automaticamente a obras implantadas. Dos mais de R$ 90 bilhões frequentemente alardeados, cerca de R$ 30 bilhões são outorgas que ingressaram diretamente no caixa dos governos sem obrigatoriedade de retorno integral ao setor. Quando se isola a execução física, o desempenho é pífio.
No Rio de Janeiro, o modelo previa R$ 12 bilhões de investimentos nos primeiros cinco anos. Após cerca de três anos de operação, os investimentos acumulados pelas três principais concessionárias somavam algo entre R$ 3,4 bilhões e R$ 3,6 bilhões, o que representa cerca de 48% da meta linear do período.
No Amapá, o contraste é ainda mais dramático: diante de R$ 984 milhões previstos nos primeiros cinco anos, a execução em obras até 2024 girava em torno de R$ 50 milhões, cerca de 10% da meta linear.
Em Alagoas, o desempenho é mais robusto: diante de R$ 3,6 bilhões previstos no ciclo inicial, a execução acumulada chegou a cerca de R$ 1,7 bilhão, com destaque para Maceió, onde a BRK executou aproximadamente R$ 1,6 bilhão logo no início da concessão.
No Rio Grande do Sul, a Aegea reportou CAPEX de R$ 1,96 bilhão em 2024, acima da média anual projetada para a década.
Sergipe aparece com R$ 1,3 bilhão estimados no primeiro triênio e apenas R$ 76 milhões executados no início da operação.
Pernambuco, por sua vez, ainda não permite aferição de execução física porque o leilão ocorreu em dezembro de 2025.
Quando o desempenho das concessões já licitadas é consolidado, o quadro geral é de atraso. Para cumprir linearmente as metas de universalização até 2033, as concessões deveriam executar, em média, 8,3% do CAPEX total por ano. Com três a quatro anos transcorridos, seria esperada execução próxima de 30% do total contratado. Na prática, o CAPEX realizado em obras fica em torno de R$ 9 bilhões a R$ 10 bilhões, o que representa aproximadamente 15% dos R$ 62 bilhões projetados. Em média, portanto, a execução física está cerca de 50% abaixo da velocidade necessária para o cumprimento linear das metas.
Esses números dizem muito sobre a natureza das modelagens: o “sucesso” financeiro dos leilões não tem sido acompanhado, na mesma proporção, por execução material das obras. A financeirização avança mais rápido do que a universalização concreta.
Para onde vão os recursos tarifários das concessões?
Considerando-se os R$ 62 bilhões em investimentos previstos em obras de água e esgoto e os R$ 30 bilhões arrecadados a título de outorga pelos governos estaduais, a pergunta relevante não é quanto foi contratado, mas para onde vai o que o setor gera.
A resposta exige um exercício simples de decomposição de fluxos. As concessões têm prazo padrão de 35 anos, verificado nos contratos da Cedae/RJ, Casal/AL e Amapá, entre outros. O custo médio ponderado de capital do setor (WACC), retorno mínimo exigido pelos acionistas privados para que o investimento seja racionalmente justificável, foi apurado em 9,09% ao ano em termos reais pelo Tribunal de Contas de Pernambuco na revisão da modelagem da Compesa, a referência mais recente disponível em fonte primária. Aplicando esse WACC sobre o capital progressivamente alocado ao longo dos primeiros 12 anos de concessão (cronograma compatível com o que os próprios contratos estabelecem) e mantido pleno até o ano 35, o valor presente da remuneração mínima ao capital privado ao longo de toda a concessão é de R$ 37,3 bilhões.
Pode-se estimar, de forma conservadora, a julgar pelos contratos de concessão, que das outorgas arrecadadas, ao menos 80% (R$ 24 bilhões) serão absorvidos pelos tesouros estaduais sem vinculação obrigatória a obras de água e esgoto. No maior leilão individual, o da Cedae/RJ, o próprio governo estadual declarou publicamente tratar-se de recursos sem destinação setorial prevista.
O total evadido estruturalmente do setor, em valor presente, chega a R$ 61,3 bilhões, praticamente equivalente ao investimento contratado. Para cada R$ 1,00 comprometido em obras, R$ 1,00 sai do circuito do saneamento, seja para remunerar acionistas, seja para cobrir déficits fiscais dos estados.
Há ainda um elemento que agrava esse quadro: os ativos implantados entre o primeiro e o décimo segundo ano de concessão se depreciam continuamente ao longo dos 35 anos. Considerando vida útil média de 30 anos e reposição parcial de ativos da ordem de 1,5% ao ano (percentual conservador), o valor residual médio da infraestrutura que retorna ao poder público ao final da concessão é de aproximadamente R$ 14,6 bilhões, menos de um quarto do que foi investido. O poder público herdará ativos majoritariamente depreciados sem ter acumulado os recursos para assegurar a necessária reposição.
A eventual comparação das concessionárias privadas com as estatais pressupões que não cabe tratar toda a remuneração do capital nas concessionárias privadas como se, no modelo estatal, não houvesse custo de capital algum. As estatais também recorrem a financiamento, pagam juros, amortizam principal e enfrentam custo de oportunidade do capital próprio. A diferença central, portanto, não está na existência ou não de custo de capital, mas na sua intensidade e no destino do excedente econômico gerado pelo setor. Em geral, as estatais tendem a acessar capital em condições menos onerosas, não estão submetidas à mesma pressão de remuneração acionária privada e, sobretudo, tendem a reter e reciclar internamente uma parcela maior do excedente, direcionando-o a reinvestimentos e a frentes menos rentáveis de interesse social. Já nas concessões privadas, além do custo do capital e do lucro empresarial, soma-se a outorga, que representa uma drenagem adicional de recursos sem conversão direta em ativos de água e esgoto. Assim, a comparação mais correta não é entre um modelo “com custo” e outro “sem custo”, mas entre um modelo em que o excedente econômico tende a retornar ou permanecer mais no próprio setor e outro em que uma parcela maior desse excedente é apropriada externamente, reduzindo a capacidade líquida de financiar a universalização.
A implicação é direta: se o excedente econômico do setor é capaz de sustentar remuneração privada e outorgas na escala em questão, ele certamente seria suficiente para financiar os mesmos investimentos sob arranjos estatais com maior retenção setorial, inclusive cobrindo as áreas deficitárias, rurais e periféricas que as modelagens privadas sistematicamente excluem. A narrativa da incapacidade financeira das estatais não resiste à aritmética dos próprios .
Não há dinheiro novo nesse modelo: o setor se financia integralmente pelas tarifas cobradas dos usuários e, ao mesmo tempo, exporta excedente econômico de forma sistemática. O argumento que sustentou as privatizações foi a incapacidade das estatais de gerar excedentes para universalizar. A aritmética dos contratos coloca uma questão que permanece sem resposta: num modelo em que de recursos econômico-financeiros equivale ao investimento total, de onde virão os recursos para universalizar as periferias, as áreas rurais e os sistemas isolados, bem como para investir na produção de água, demandas que as modelagens deliberadamente deixaram de fora?
Corrupção, portas giratórias e falta de transparência
As fragilidades das modelagens não surgem no vazio. Elas se dão em um ambiente institucional preocupante, atravessado por conflitos de interesse, portas giratórias entre agentes públicos e operadores privados e financiamento público contraditório.
A narrativa oficial apresenta os leilões de saneamento como expressão de concorrência saudável e mercado funcionando. A análise caso a caso conta uma história diferente, marcada por suspeitas de conluio, entrelaçamentos acionários que comprometem a competição efetiva, contestações judiciais sistemáticas e, em vários casos, a participação de um único concorrente. Os fatos revelados nos últimos anos configuram um padrão, não episódios isolados.
No Rio de Janeiro, o leilão da CEDAE em 2021 é o caso mais documentado. Três consórcios que se apresentaram como concorrentes, Aegea (vencedora dos blocos 1 e 4), Iguá (vencedora do bloco 2) e Consórcio Redentor (liderado pela Equatorial, sem vencer) tinham controladores comuns. O CPPIB canadense, o fundo soberano de Cingapura (GIC) e o Itaú figuravam simultaneamente nas estruturas acionárias da Aegea e da Iguá. A Iguá e a Aegea eram, conjuntamente, co-proprietárias do Consórcio Redentor, o mesmo que nominalmente concorreu contra ambas. Esses entrelaçamentos configuram, no mínimo, sério questionamento sobre a autenticidade da disputa.
Ainda no caso do Rio de Janeiro, outra irregularidade grave foi apontada pelo TCU: o BNDESPAR, braço de participações do BNDES, instituição responsável pela modelagem do leilão, detinha 13,21% do capital da Iguá, que venceu o bloco 2, o mais lucrativo. O edital vedava expressamente a participação, ainda que indireta, de quem tivesse vínculo com os responsáveis pelos estudos técnicos. O TCU reconheceu a flagrante irregularidade e encaminhou os autos ao TCE-RJ. A ALERJ chegou a aprovar decreto legislativo suspendendo o leilão; o Judiciário o derrubou horas antes do certame. Ação popular movida pelo deputado Paulo Ramos, pelo Sindágua-RJ e pelo Senge-RJ tramita na Justiça Federal do RJ com parecer favorável do TCU. Mais de quatro anos depois, os contratos seguem vigentes sem que o vício de origem tenha sido sanado.
No Piauí (2024), o leilão foi tentado duas vezes: na primeira, em agosto, nenhuma empresa apresentou proposta, provavelmente porque o mercado considerou as condições pouco atrativas. O edital foi ajustado, principalmente no parcelamento da outorga, e o segundo leilão, realizado em outubro, teve um único concorrente: a Aegea, que já operava a capital Teresina. A empresa ofereceu o valor mínimo de outorga (R$ 1 bilhão) e desconto de apenas 1% na tarifa. A ausência de concorrência real é sintoma de que a modelagem opera no limite do equilíbrio econômico-financeiro, sinalizando desde a largada o risco de reequilíbrios futuros. O MP-PI havia pedido a suspensão do processo por falhas nas audiências públicas e restrições à participação popular na consulta.
Em Alagoas (2020), o TJ-AL concedeu liminar suspendendo o leilão na véspera do certame, por ‘indícios de irregularidades’ e ausência de audiências públicas em todos os municípios afetados. Na manhã seguinte, o presidente do mesmo tribunal derrubou a liminar horas antes do leilão, que se realizou com a BRK pagando R$ 2,009 bilhões de outorga, valor 132 vezes maior que o mínimo fixado no edital (R$ 15,1 milhões), o que por si só levanta questões sobre os critérios de precificação do bem público. O Bloco A da CASAL enfrentou, separadamente, ação no STF que interveio para restringir a movimentação dos valores da concessão e assegurar repasses a municípios, chegando a bloquear metade do valor da outorga.
Em Pernambuco, a PROCOMPESA acionou o TCE-PE pedindo suspensão cautelar com base nos R$ 5,2 bilhões de CAPEX não computados na modelagem. Estudos essenciais para a análise da modelagem não foram disponibilizados, sendo que o CREA chegou a solicitar documentos técnicos e não foi atendido. A forma como se conduziu a governança microrregional no caso de Pernambuco também chamou a atenção. Houve redução do espaço decisório municipal e transformação de instâncias coletivas em meras instâncias de validação formal. Além disso, o chamado contrato de gerenciamento (instrumento firmado entre a microrregião e o Estado de Pernambuco) foi usado para o Estado ser dotado de competências que deveriam ser exercidas no âmbito da governança interfederativa.
Em Sergipe, o sindicato do setor alertou sobre erros graves no edital antes do leilão. Em todos os casos, os questionamentos foram ignorados ou respondidos de forma casuística, e os leilões seguiram.
A Aegea, em acordo de leniência, e seus executivos em delação premiada, admitiram ao MPF o pagamento de R$ 63 milhões em propinas entre 2010 e 2018 para obter concessões em seis estados. O CEO de então que reconheceu autorizar os pagamentos foi nomeado em 2024 para presidir o conselho da Copasa, estatal mineira que a própria Aegea declarou querer adquirir. Também merecem menção os sinais recentes de fragilidade de governança na Aegea, evidenciados pelo adiamento da divulgação do balanço de 2025, pela revisão de demonstrações anteriores e pela cobrança, por parte da Itaúsa, de diagnóstico e reforço dos controles internos da companhia. Ainda que a empresa negue fraude, o episódio reforça preocupações com transparência, confiabilidade das informações e qualidade da governança no setor.
A Aegea passou de 6 municípios atendidos em 2010 para 892 municípios em 2026, alcançando 39 milhões de pessoas em 15 estados. Esse salto coincidiu com a expansão das concessões após a Lei 14.026/2020, com aportes bilionários, financiamento público e vitórias sucessivas em licitações marcadas por controvérsias técnicas e jurídicas. Em 2025, cada diretor estatutário da companhia recebeu como remuneração, em média, R$ 4,48 milhões por mês. Trata-se de um dado chocante, sobretudo quando lembramos que essa remuneração deriva, em última instância, de tarifas cobradas de usuários de um serviço público essencial, inclusive em estados pobres.
A BRK Ambiental (ex-Odebrecht) nasceu com o Fundo de Investimento do FGTS como sócio obtido via suborno do assessor da representação sindical no Conselho Curador do FGTS.
A Sabesp, a maior empresa de saneamento da América Latina foi vendida em julho de 2024 por R$ 67 por ação, com deságio de quase 30% em relação à cotação de bolsa (R$ 87), gerando prejuízo de R$ 4,1 bilhões ao patrimônio público. A porta giratória foi explícita: uma mesma executiva, Karla Bertocco, integrava simultaneamente o conselho da compradora (Equatorial Energia) e da vendida (Sabesp) durante a formatação do leilão, incluindo a definição do preço mínimo. O CEO empossado após a privatização era o ex-presidente do conselho da própria Equatorial. Um ano depois: 25% do quadro demitido, salários de diretores sextuplicados e política de dividendos escalando até 100% do lucro a partir de 2030.
A privatização da Corsan envolveu um caso de porta giratória onde Fabiano Dallazen, ex-procurador-geral do Ministério Público do Rio Grande do Sul (MP/RS), assumiu o cargo de Diretor de Relações Institucionais da Aegea Saneamento imediatamente após deixar o MP em dezembro de 2022, menos de duas semanas após anunciar sua exoneração e sem cumprir período de quarentena, no mesmo mês em que a Aegea venceu o leilão da estatal.
No Mato Grosso do Sul, a PPP de esgotamento sanitário com a Aegea em 68 municípios da SANESUL produziu resultado diametralmente oposto ao prometido: investimentos não realizados, lucro antecipado e a própria estatal, aquela que “não tinha dinheiro para investir”, tendo que executar R$ 17,5 milhões em obras para cobrir o vazio deixado pela concessionária.
No plano municipal, há registros de concessões conduzidas sem o pagamento das indenizações devidas às operadoras estaduais e sem respeito às normas que disciplinam a prestação regionalizada dos serviços, com decisões do STF sistematicamente ignoradas por governos municipais pressionados pelo lobby privado.
Mais do que episódios isolados, esses casos revelam que a reestruturação do saneamento no país vem ocorrendo em ambiente de elevada litigiosidade, forte assimetria informacional e crescente necessidade de controle público.
Não se trata de afirmar automaticamente que toda concessão esteja contaminada por corrupção. Mas seria igualmente ingênuo tratar esse ambiente como irrelevante. Quando o principal grupo privado do setor aparece associado a delações, pagamentos ilícitos, expansão explosiva, financiamento público massivo e opacidade institucional, o dever de prudência, transparência e controle deveria se tornar ainda mais rigoroso. O que se vê, em muitos casos, é o inverso: normalização de práticas incompatíveis com a boa governança e respostas descuidadas a questionamentos substantivos.
A ausência de políticas públicas de financiamento
A Lei 14.026/2020 foi construída sobre uma premissa que a experiência internacional não sustenta: a de que a universalização do saneamento pode ser financiada exclusivamente pela tarifa paga pelos usuários. Em todos os países que já alcançaram a universalização dos serviços, sem exceção, houve participação significativa do Estado por meio de subsídios diretos, incentivos fiscais e aportes públicos não onerosos. O saneamento, por sua natureza de monopólio natural com forte componente social e externalidades positivas em saúde pública, não é financeiramente autossustentável em suas dimensões mais desafiadoras: zonas rurais, periferias de baixa densidade, populações de baixa renda.
Essa dimensão jamais foi adequadamente debatida durante a tramitação das medidas provisórias e do projeto de lei que resultou na Lei 14.026/2020. Refletindo o ambiente ultraliberal que caracterizou os governos Temer e Bolsonaro, as mudanças no marco regulatório foram focadas tão somente no objetivo de retirar o protagonismo das estatais estaduais e impor uma agenda desestatizante, transformando o texto legal num roteiro explícito para a realização de concessões, em detrimento da prestação pública, sob o argumento questionável de que o texto estaria apenas promovendo a competição entre empresas públicas e privadas.
É necessário desenhar instrumentos de políticas públicas, como fundos de universalização, subsídios diretos e indiretos, isenções fiscais e aportes não onerosos sistemáticos, capazes de garantir o equilíbrio econômico-financeiro da prestação sem comprometer a modicidade tarifária. E tais instrumentos não são incompatíveis com a busca pela eficiência na prestação dos serviços.
Experiências em outros setores regulados mostram que objetivos de interesse público frequentemente são financiados por instrumentos específicos de política pública, que podem assumir diferentes formas institucionais, como fundos setoriais ou mecanismos orçamentários. No setor energético, por exemplo, diversos países, inclusive o Brasil, utilizam fundos públicos e instrumentos regulatórios para custear obrigações de serviço público, como a expansão de redes em áreas pouco rentáveis ou o incentivo a fontes renováveis, evitando-se que esses custos sejam integralmente repassados às tarifas dos usuários.
A universalização do saneamento é simultaneamente uma obrigação regulatória do prestador e uma política pública de interesse coletivo. Quando esses dois planos são confundidos, corre-se o risco de atribuir à eficiência econômica da prestação dos serviços encargos que pertencem ao campo das políticas públicas.
Conclusões
O conjunto dos casos estaduais aqui examinados já permite identificar um padrão nacional de modelagem das concessões de saneamento. Não se trata de erros fortuitos nem de exceções pontuais. O que se repete é uma mesma lógica estrutural: ausência de comparação com alternativas públicas; centralidade arrecadatória da outorga; fragilidade ou direcionamento das premissas técnicas; deslocamento de custos para o orçamento público; exclusão ou secundarização de parcelas menos rentáveis da prestação; forte dependência de financiamento público; baixa conversão do capital mobilizado em execução física de obras; e ambiente institucional marcado por conflitos de interesse, portas giratórias e graves denúncias de corrupção.
Em vez de organizar o setor a partir da pergunta sobre como universalizar melhor, com justiça territorial e sustentabilidade de longo prazo, essas modelagens parecem organizá-lo a partir da pergunta sobre como transformar o saneamento em ativo financeiramente atraente e fiscalmente útil. O direito social cede lugar à lógica da mercantilização.
As consequências dessa inflexão são profundas. A outorga elevada compromete a racionalidade econômica dos contratos. A subestimação de investimentos e a superestimação de receitas criam bases frágeis para a execução futura. A manutenção artificial da tarifa, dissociada do custo sistêmico real, produz uma ilusão política de modicidade. A exclusão de áreas mais difíceis corrói a própria ideia substantiva de universalização. E a dependência de recursos públicos para viabilizar o privado desmonta a narrativa segundo a qual a concessão seria necessária porque o Estado não teria capacidade de financiar o setor.
É preciso recolocar o debate em seus termos corretos. A universalização do saneamento nunca foi, em parte alguma, resultado exclusivo de tarifa, mercado e competição. Ela depende de planejamento público, financiamento de longo prazo, subsídios, incentivos fiscais, coordenação territorial e compromisso político com a inclusão de áreas menos rentáveis. No Brasil, ao contrário, difundiu-se a ilusão de que a simples abertura ao capital privado resolveria um problema historicamente marcado por desigualdade territorial, exclusão social e insuficiência estrutural de investimento público. E o pior: o BNDES atua guiado por esta narrativa, tendo lamentavelmente se transformado numa espécie de agente nacional da desestatização do saneamento.
A conclusão a que se chega é dura, mas necessária: o padrão de modelagem que vem se consolidando no país não demonstra que as concessões privadas sejam a solução para a universalização. O que ele demonstra, de forma cada vez mais nítida, é a transformação do saneamento em plataforma de extração financeira, com ganhos imediatos para grupos econômicos e governos em busca de caixa, enquanto os riscos de longo prazo, tarifários, contratuais, patrimoniais e sociais, são transferidos para a sociedade.
A crítica recorrente às estatais, apontando-as como intrinsecamente ineficientes, desconsidera o contexto concreto em que esses prestadores atuam. É evidente que muitas empresas públicas têm problemas de eficiência, mas sua comparação com concessionárias privadas raramente é feita em bases equivalentes. As estatais costumam operar sob forte discricionariedade regulatória, sem garantia de reajustes tarifários compatíveis com seus custos, ao mesmo tempo em que permanecem responsáveis por áreas de baixa densidade, maior vulnerabilidade social e menor atratividade econômica, justamente aquelas que, nos modelos recentes de concessão, tendem a ser parcial ou integralmente mantidas sob responsabilidade estatal. Já as concessionárias privadas atuam em escopos contratuais delimitados e contam com maior previsibilidade econômico-financeira. Nessas condições, a suposta superioridade de eficiência do setor privado não pode ser tomada como dado, mas precisaria ser demonstrada em comparação que considere escopo, financiamento, riscos e obrigações efetivamente assumidas por cada prestador.
O Brasil precisa aprender com a experiência do Reino Unido e de outros países que reverteram processos de privatização de serviços públicos essenciais. Em editorial, o conceituado jornal inglês The Guardian afirmou: “A privatização é o deus que fracassou. Como objeto de adoração, provou ser caro para o público e uma bonança para comparativamente uns poucos investidores, muitas vezes no exterior”. Seria trágico esperarmos 35 anos para contabilizar prejuízos das atuais políticas de privatização que estão contribuindo para a ampliação das desigualdades no país. Reverter e suspender as privatizações dos serviços públicos essenciais está na ordem do dia do combate às desigualdades sociais e da retomada do desenvolvimento.
* César Silva Ramos – Engenheiro Sanitarista e Ambiental, membro do ONDAS