No momento em que se comemoram os 10 anos da publicação da Resolução 64/292 da ONU, de 2010, que “reconhece que o acesso à água potável e ao saneamento é um direito humano essencial para a plena fruição da vida e de todos os outros direitos humanos” é necessário que avancemos no entendimento das possibilidades de assegurar a acessibilidade a esses serviços.
O ONDAS, em continuidade à discussão que se iniciou com a publicação do artigo A Tarifa Social e o Direito Humano à Água e ao Saneamento, solicitou à pesquisadora Rosângela Paz, a análise das possibilidades de identificação da população que deve ser beneficiada com a tarifa social dos serviços de saneamento, com destaque para o fornecimento de explicações sobre o CadÚnico, que tem sido sistematicamente apontado como uma possibilidade importante para a identificação daqueles que deveriam ter acesso ao benefício. As respostas sobre o que é o CadÚnico, como funciona e, principalmente, a reflexão sobre a identificação daqueles que deveriam ser beneficiados pela tarifa social dos serviços de saneamento são a tônica deste artigo, que agora se divulga no ONDAS. Espera-se que as informações aí contidas sejam inspiradoras para alterações nas políticas e estratégias que são hoje adotadas pelas prestadoras dos serviços de água potável e esgotamento sanitário, com relação à tarifa social. O próprio título do artigo: Notas sobre o CadÚnico e BPC já sinaliza um olhar mais ampliado sobre a identificação daqueles que precisam apoio para ter acesso aos indispensáveis serviços de saneamento.
Ricardo de Sousa Moretti, Engenheiro Civil, Mestre e Doutor pela Escola Politécnica da USP, Professor titular aposentado da Universidade Federal do ABC, professor colaborador do Programa de Planejamento e Gestão do Território da UFABC, professor visitante da UFRN
Segue o artigo:
NOTAS SOBRE CADÚNICO E BPC
Rosangela D. O. da Paz[1]
O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal unificou diversos sistemas de cadastros e se consolidou como o principal instrumento que identifica e caracteriza as famílias de baixa renda, possibilitando a seleção e a inclusão em programas sociais. Seu uso é obrigatório para a concessão dos benefícios do Programa Bolsa Família, Tarifa Social de Energia Elétrica, Programa Minha Casa Minha Vida, Bolsa Verde, e demais programas sociais federais, podendo ser adotado também pelos governos estaduais e municipais para seleção de famílias a serem atendidas por programas dessas esferas de governo[2].
Ainda em fase de integração ao CadÚnico, o Benefício de Prestação Continuada (BPC) previsto na Lei Orgânica da Assistência Social, em seu artigo 20, foi criado e implementado em 1996, sendo operado pelo INSS. É um benefício constitucional da assistência social, mantido com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social que substituiu a antiga Renda Mensal Vitalícia. Consiste em garantir uma renda de um salário mínimo para idosos e pessoas com deficiência (de natureza física, mental, intelectual ou sensorial de longo prazo) com renda familiar per capita de até um quarto do salário mínimo, que não possam se manter ou serem mantidos por suas famílias. Importante considerar que a presença de pessoas com deficiência e idosos na família exige despesas extras e cuidados, em geral executados pelas mulheres, que para além dos custos, limitam ou impossibilitam a permanência no mercado de trabalho.
Desde 1996 o acesso ao benefício foi ampliado significativamente, chegando em fevereiro de 2020, a um total de 4.664.866 de pessoas recebendo o BPC, dos quais 2.071.233 idosos (a partir de 65 anos) e 2.593.633 pessoas com deficiência (dados do Boletim Estatístico da Previdência Social, fev., 2020[3]). Contudo, principalmente a partir de 2016, diversas medidas governamentais foram tomadas para reverter essa ampliação e restringir a concessão do benefício. Desde essa data, o governo federal vem reduzindo o acesso ao Benefício de Prestação Continuada (BPC), como o Decreto Federal nº 8.805/2016, que estabelece a obrigatoriedade de inscrição no CadÚnico (sob o risco de perda do benefício), a atualização do cadastro a cada dois anos, pelo próprio beneficiário, e a exigência de declaração e comprovação de renda familiar. As dificuldades de cumprimento dessas exigências têm sido apontadas por profissionais e especialistas do tema, que destacam as limitações de mobilidade dos beneficiários e suas famílias e das instâncias operacionais da política de assistência social no cumprimento dos prazos e procedimentos de atualização cadastral. Segundo o INSS, em maio de 2020 aproximadamente 1,1 milhão de pessoas que recebem o Benefício de Prestação Continuada (BPC) ainda não fizeram a inscrição no Cadastro Único do Governo Federal[4]. Os prazos têm sido prorrogados, desde março de 2020, mas há uma incerteza sobre possíveis cortes no benefício.
Essas notas focalizam a compreensão sobre pobreza, desigualdade e o CadÚnico, mas observa-se que é preciso considerar o público específico do BPC para estudos da tarifa social no saneamento, dada a expressiva quantidade de pessoas que não estão cadastradas no CadÚnico.
- Pobreza e desigualdade social
A expansão e crescimento das cidades brasileiras foram, historicamente, definidas pelo interesse do capital e das elites dominantes em detrimento dos interesses da maioria da população, gerando contradições e desigualdades sociais que se expressam nos territórios intraurbanos, em especial nos bairros periféricos com baixa infraestrutura e acesso a serviços urbanos.
A desigualdade social das cidades brasileiras tem suas causas nas formas com que se organizou a sociedade, na maneira com que se construiu o Estado Brasileiro, marcado pelo patrimonialismo, pela exploração do trabalho e, principalmente, no controle absoluto das elites sobre o processo de acesso à terra, rural e urbana (Bonduki, 1998).
Nessa chave a segregação socioespacial reproduz as desigualdades sociais, cria guetos, segrega e tensiona a disputa do espaço urbano entre os grupos e classes sociais por recursos e serviços. Lena Lavinas (2003) afirma que a pobreza, enquanto questão tem o selo urbano, revelando a disputa pela apropriação do espaço urbano, da cidade, moradia, do trabalho e dos serviços.
[…] a pobreza é urbana não apenas porque a maioria dos pobres vive nas cidades e zonas metropolitanas, ou porque a reprodução da pobreza é mediada pela reprodução do modo urbano das condições de vida, através da dinâmica do mercado de trabalho, da natureza do sistema de proteção social e do pacto de coesão social que é, na verdade, o que estrutura o conjunto de relações e interações entre a sociedade civil, o Estado e o mercado. Ela também é urbana porque desafia a governabilidade urbana, exige dos governos locais soluções rápidas e efetivas, inscreve no território da cidade marcas indeléveis das contradições sociais que a reconfiguram e recontextualizam a cada momento. Ela é urbana porque cada vez mais as formas de regulação de pobreza são mediadas por compromissos instituídos no processo de construção da cidadania urbana (Lavinas, 2003, p.02).
Há diferentes concepções teóricas sobre a pobreza. Silva (2002) identifica quatro perspectivas:
1) Nas Abordagens Culturalistas, as causas da pobreza são identificadas em fatores internos aos indivíduos, expressos pelo desenvolvimento de padrões valorativos, a partir dos quais os pobres são identificados;
2) Nas Abordagens Estruturais, as determinações de ordem estrutural como causas determinantes da pobreza;
3) Nas Abordagens Liberais/Neoliberais a causa explicativa da pobreza é o próprio indivíduo, ressaltando as deficiências pessoais: ignorância, preguiça, infortúnio, fraqueza, etc., e, finalmente,
4) Na Abordagem Multidimensional, a pobreza é entendida como um Fenômeno Multidimensional e Relativo. (Silva, 2002, p.10)
Não cabe nesse texto desenvolver essas diferentes abordagens, mas sim adotar a perspectiva multidimensional na qual a pobreza não pode ser reduzida a carência de renda, e sim analisada e enfrentada pelas políticas públicas na sua complexidade multidimensional e multifatorial. Os pobres não são um grupo homogêneo. Para além da renda, a composição familiar, com destaque para as famílias monoparentais e chefiadas por mulheres, as diferentes inserções no mundo do trabalho (formal, informal, precário, com e sem proteção social, etc.), as desigualdades decorrentes do racismo estrutural e de gênero, são elementos que incidem na configuração dos grupos e classes sociais. Somam-se a essas configurações as condições precárias de moradia e acesso à cidade e serviços urbanos, o baixo acesso à educação e saúde de qualidade (as taxas de analfabetismo e de mortalidade, acesso ao ensino público e serviços de saúde são os principais indicadores). A pobreza expressa carências de renda, acessos, mas também de direitos, de informações, de oportunidades e possibilidades de superação. Esse conjunto compõem a configuração multidimensional da pobreza e as condições de vida da maioria da população brasileira, mas é preciso observar que há uma relatividade dessa configuração atribuída aos diferentes contextos locais e regionais e aos momentos históricos da política brasileira.
Diferentemente da abordagem reducionista da renda, a perspectiva multidimensional reconhece a interrelação e interdependência com base na satisfação de necessidades como educação, saneamento e habitação, etc., e ainda a diferença entre ser pobre em áreas urbanas e rurais e também internamente nas áreas urbanas, dependendo do grau de urbanização das cidades (ROCHA, 2006).
Dessa forma a pobreza é constitutiva da história do Brasil, produto da desigualdade social, das relações desiguais de poder e do padrão de desenvolvimento capitalista adotado pela sociedade brasileira, marcado pela tradição oligárquica e autoritária, pela escravidão, pela exploração dos recursos naturais, na qual direitos e igualdade de acesso não constituíram bases para o ordenamento político e econômico. Como nos diz Vera Telles (1993, p. 2- 4),
Um país caracterizado por uma história regida por um privatismo selvagem e predatório, que faz da vontade privada e da defesa de privilégios a medida de todas as coisas, que recusa a alteridade e obstrui, por isso mesmo, a dimensão ética da vida social, pela recusa dos fundamentos da responsabilidade pública e da obrigação social.
Pobreza e desigualdade social são os conceitos chaves estruturantes do modelo brasileiro. Dialogam com as noções de exclusão e vulnerabilidade social utilizadas nas diferentes políticas sociais, pois as situações de privação social, decorrentes da pobreza e desigualdade, potencializam riscos e situações de vulnerabilidade social presentes no cotidiano vivido por famílias e grupos sociais nas cidades, campo e florestas, mas é preciso que não se perca de vista que o enfrentamento da desigualdade e pobreza passa pela combinação de políticas de acesso, de ampliação de direitos e de mudanças no modelo de desenvolvimento econômico e social do País.
- CadÚnico – breve histórico e funcionamento
O Cadastro Único de Programas Sociais é um banco de dados centralizado no governo federal, iniciado na gestão FHC e aperfeiçoado nos governos Lula e Dilma. Consiste num instrumento de coleta de dados e informações que identifica as famílias de baixa renda.
Anterior a sua implantação era possível observar a sobreposição e desarticulação de dados cadastrais de diversas políticas sociais, como também questionamentos sobre a confiabilidade dos dados cadastrais em políticas e programas federais.
O CadÚnico foi criado em 2001, mas sua efetividade se deu a partir da criação e implementação do Programa Bolsa Família (PBF) em 2003 no governo Lula, sob a coordenação do Ministério de Desenvolvimento Social (MDS) com a unificação e gerenciamento de diversos programas sociais. Foi regulamentado pelo Decreto nº 6.135, de 26 de junho de 2007 e sua operacionalização é de responsabilidade compartilhada entre os entes federados (governo federal, estados, municípios e Distrito Federal). No governo do presidente Jair M. Bolsonaro, o Ministério da Cidadania é o gestor responsável e a Caixa Econômica Federal (Caixa) é o agente operador que mantém o Sistema de Cadastro Único.
Os municípios são os responsáveis pelo preenchimento do Cadastro Único, um questionário respondido pelas famílias no qual constam informações dos membros do domicílio sobre composição familiar, qualificação escolar e profissional, características da moradia e as despesas familiares. As informações referentes ao responsável pelo domicílio são as bases para a geração do Número de Identificação Social (NIS), gerado pela Caixa. O questionário aborda os seguintes pontos:
1)Identificação da pessoa (gera o Número de Identificação Social – NIS):
- nome completo
- nome da mãe
- data de nascimento
- município de nascimento
- algum documento de emissão nacional (CPF ou Título de Eleitor)
2) Identificação do endereço
3) Caracterização socioeconômica:
- composição familiar (número de pessoas, gestantes, idosos, portadores de deficiência)
- características do domicílio (número de cômodos, tipo de construção, água, esgoto e
lixo)
- qualificação escolar dos membros da família
- qualificação profissional e situação no mercado de trabalho
- rendimentos e despesas familiares (aluguel, transporte, alimentação e outros)
Os gestores municipais são responsáveis pela sistematização dos dados e pelo repasse para a Caixa, utilizando aplicativos e formulários fornecidos pela Caixa, que por sua vez, realiza capacitação de gestores e técnicos para operação do sistema e identifica e atribui o NIS às pessoas cadastradas.
O Cadastro é uma base de dados que permite a seleção das famílias que serão beneficiadas pelos programas sociais, cabendo a Caixa o pagamento dos benefícios, sob a coordenação política do então MDS e atual Ministério da Cidadania. O uso é obrigatório para os programas federais e tem sido utilizado pelos municípios para seleção de beneficiários para programas municipais.
Podemos afirmar que o Cadastro Único é um instrumento de gestão que contribui com a eficiência e eficácia dos programas sociais, otimizando recursos, eliminando sobreposições no nível federal e municipal.
Este instrumento pode, além de permitir a concessão de benefícios do Bolsa Família, nortear o desenho e a implantação de políticas públicas, de responsabilidade de diferentes esferas de governo, voltadas para as famílias de baixa renda. Ao identificar características socioeconômicas das famílias, possibilita caracterizar várias dimensões de pobreza e vulnerabilidade, para além do rendimento monetário. Permite ainda identificar, por meio de variáveis multidimensionais, as famílias mais vulneráveis, prioritárias para acompanhamento familiar, e aquelas que podem, segundo suas características, ser incluídas em programas complementares ao Programa Bolsa Família. (MDS, 2007, p.4)
De acordo com a Caixa[5], devem se cadastrar famílias que ganham até meio salário mínimo por pessoa ou que ganham até 3 salários mínimos de renda mensal total. Os programas e benefícios sociais do Governo Federal que utilizam o Cadastro Único como base para seleção das famílias são:
- Programa Bolsa Família
- Programa Minha Casa, Minha Vida
- Bolsa Verde – Programa de Apoio à Conservação Ambiental
- Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI
- Fomento – Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais
- Carteira do Idoso;
- Aposentadoria para pessoa de baixa renda;
- Programa Brasil Carinhoso;
- Programa de Cisternas;
- Telefone Popular;
- Carta Social;
- Pro Jovem Adolescente;
- Tarifa Social de Energia Elétrica;
- Passe Livre para pessoas com deficiência;
- Isenção de Taxas em Concursos Públicos.
- Tarifa social e adoção do CadÚnico e BPC
Um exemplo de adoção do CadÚnico e BPC é o da Tarifa Social de Energia Elétrica, benefício Federal que corresponde a um desconto na conta de energia elétrica, concedido aos primeiros 220 kWh consumidos mensalmente por usuários residenciais.
De acordo com a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) os critérios para concessão do benefício são:
- “Família inscrita no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal – Cadastro Único, com renda familiar mensal per capita menor ou igual a meio salário mínimo nacional; ou
- Idosos com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais ou pessoas com deficiência, que recebam o Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC, nos termos dos arts. 20 e 21 da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993; ou
- Família inscrita no Cadastro Único com renda mensal de até 3 (três) salários mínimos, que tenha portador de doença ou deficiência (física, motora, auditiva, visual, intelectual e múltipla) cujo tratamento, procedimento médico ou terapêutico requeira o uso continuado de aparelhos, equipamentos ou instrumentos que, para o seu funcionamento, demandem consumo de energia elétrica” [6].
Apesar da ANEEL adotar o CadÚnico e o BPC a inclusão dos beneficiários não é automática, é necessário que um dos integrantes da família compareça e solicite a tarifa social na empresa estadual de energia elétrica. Está em discussão no Senado o Projeto de Lei (PL) 1.106/2020 que inclui automaticamente as famílias de baixa renda como beneficiárias da tarifa social de energia e concedendo descontos de até 65% no pagamento das contas de energia, dependendo da faixa de consumo.
No saneamento os levantamentos junto as empresas municipais e estaduais apontam diferentes critérios de concessão de tarifa social, a questão que se coloca é como adotar o CadÚnico e o BPC de maneira automática e desburocratizada, nacionalmente, facilitando o acesso para as famílias e pessoas em situação de pobreza e contribuindo com o enfrentamento da desigualdade social, através da universalização do acesso a água.
REFERÊNCIAS
BRASIL Decreto nº 8.805, de 7 de julho de 2016. Altera o Regulamento do Benefício de Prestação Continuada,a provado pelo Decreto nº 6.214, de 26 de setembro de 2007. Disponível em: http://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/21288767/do1-2016-07-08-decreto-n-8-805-de-7-de-julho-de-2016-21288693
BRASIL . Decreto nº 3.877/2001. Dispõe sobre o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal e dá outras providências. Disponível em: https://www.caixa.gov.br/Downloads/cidades-cadastramento-unico-manuais/DECRETO_NUM_6136_26062007.pdf
BONDUKI, Nabil Georges, Origens da Habitação Social do Brasil. Arquitetura Moderna, Lei de Inquilinato e difusão da casa própria. São Paulo: Estação Liberdade, FAPESP, 1998.
LAVINAS, Lena. Rede Urbal: Documento Base URB-AL 10. REDE URBAL 10 Luta Contra a Pobreza Urbana, Documento de Guia, In: Rede Urbal. São Paulo: PSP/Sec. Rel. Internacionais, texto, 2003.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Perfil das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família. Brasília, 2007. Disponível em: www.mds.gov.br
ROCHA, Sonia. Pobreza no Brasil: afinal de que se trata?3ª ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006.
SILVA, M. O. da S. O debate sobre a pobreza: questões teórico-conceituais. Revista de Políticas Públicas, v. 6, n. 2, p. 65-102, 2002. Disponível em: file:///C:/Users/DELL/Downloads/3720-11582-1-PB.pdf
TELLES, – Vera da Silva. Direitos Sociais. Afinal do que se trata? Belo Horizonte, Ed. UFMG, 1999.
[1] Assistente social, professora do Programa de Pós Graduação em Serviço Social da PUCSP.
[2] FONTE: https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cadastro-unico/o-que-e-e-para-que-serve-1
[3] http://sa.previdencia.gov.br/site/2020/04/Beps022020_trab_Final_portal.pdf
[4] https://www.inss.gov.br/tag/bpc/
[5] www.caixa.gov.br/cadastros/cadastro-unico/Paginas/default.aspx
[6] https://www.aneel.gov.br/tarifa-social-baixa-renda