O sistema financeiro: quem o sustenta e qual sua relação com o saneamento?

Texto da interação ONDAS-Privaqua*
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O SISTEMA FINANCEIRO: QUEM O SUSTENTA E QUAL SUA RELAÇÃO COM O SANEAMENTO?   Autora: Priscila Neves Silva*

A crise financeira global ocorrida entre 2007 e 2008 disparou o alarme a respeito de riscos sistêmicos no mercado financeiro e despertou interesse na expansão de atividades financeiras para diferentes ramos de atividade econômica e social, como o mercado de habitação, que esteve no centro da crise. No artigo intitulado “É necessária uma vila para manter um perigoso sistema financeiro” (It Takes a Village to Maintain a Dangerous Financial System), publicado em 2017, a economista Anat Admati, professora da Universidade de Stanford, argumenta que não existe um só culpado quando se trata de sustentar o funcionamento arriscado e potencialmente danoso do mercado financeiro. Em sua visão, é preciso um conjunto de atores—incluindo governos, bancos centrais, instituições acadêmicas e midiáticas—para que incentivos distorcidos persistam e coloquem em risco os interesses públicos. Tendo em vista a crescente importância do mercado financeiro no debate público brasileiro, inclusive na política de saneamento, este ensaio discute o artigo de Admati como uma porta de entrada para explorar algumas das tensões e desafios colocados pela expansão do mercado financeiro para o saneamento brasileiro.

Conforme Admati observa, o sistema financeiro foi criado para facilitar a alocação eficiente de recursos e ajudar tanto indivíduos como empresas a gerir suas rendas, investimentos e riscos financeiros. No entanto, como mostrou a crise de 2007-2008, o sistema tende a ser permeado por práticas arriscadas, uso excessivo de dívida e conflitos de interesse, que podem ser danosos se não controlados de forma adequada. Quem perde, como mostrou a crise financeira, em geral são os grupos sociais mais pobres ou vulneráveis, na medida em que o sistema protege os interesses financeiros e socializa suas perdas. Ademais, dada a complexidade das transações e relações institucionais financeiras, muitas vezes é difícil atribuir a responsabilidade a algum ator quando as coisas não correm como esperado, gerando um problema de accountability.

Em geral, espera-se que os interesses públicos sejam protegidos por regras estabelecidas por entes reguladores estatais. Contudo, Admati argumenta que a regulação não é uma bala de prata. A elaboração de regras requer conhecimento profissional, mas profissionais podem se basear em premissas errôneas ou podem ser capturados por partes interessadas para criar as regras. Além disso, políticos podem ter dificuldade de proteger os interesses públicos por também estarem atrelados aos interesses da indústria financeira. O velho problema da “porta giratória,” em que agentes públicos saem do governo e entram no setor privado (ou vice-versa), representa o risco de captura regulatória e serve como lembrete de que os interesses de reguladores e atores do mercado podem estar mais próximos do que se pensa.

No caso da crise financeira de 2007-2008, Admati nota que vários bancos enfrentaram dificuldades ou faliram com base em investimentos que reguladores haviam considerado seguros. Mesmo os próprios bancos não conseguiam avaliar adequadamente o seu nível de exposição ao risco. Alistair Darling, ex-Ministro de Finanças do Reino Unido, citado por Admati no artigo, por exemplo, chegou a dizer que gerentes bancários de alto escalão tanto no Reino Unido como nos Estados Unidos “não entendiam o que estavam fazendo, os riscos que estavam tomando, ou, frequentemente, os produtos que estavam vendendo.”

Como se desenhou e sustentou um sistema frágil e potencialmente danoso como esse? Segundo Admati, são muitos os facilitadores, isto é, as instituições e atores– cada um com suas razões e papéis – os quais permitem que o sistema funcione e evitam desafiá-lo. Para começar, as agências de rating (classificação) de risco de crédito, por exemplo, não são atores neutros interessados apenas em produzir avaliações isentas. Como Admati nota, elas são, na verdade, agências que buscam lucro e cujos interesses não estão necessariamente alinhados com o interesse público. Em geral, essas agências se beneficiam, ao colaborar com seus clientes ao invés de desafiá-los.

Além disso, o mercado financeiro está altamente conectado para além de fronteiras nacionais. Na medida em que organismos internacionais buscam coordenar a atividade financeira internacional, a tendência é de nivelar por baixo – estabelecendo parâmetros mínimos e deixando detalhes de implementação para cada país. Longe do olhar de seus cidadãos, nesses espaços internacionais, políticos e reguladores tendem a favorecer suas instituições financeiras nacionais, às vezes negligenciando os interesses da população mais ampla.

Economistas e outros especialistas também podem ser cúmplices, ao elaborar políticas ineficazes, não apontar problemas, ou ao contribuir para a elaboração de regras opacas ou inadequadas com base em ideias aparentemente “cientificas”. Isso pode acontecer, pois alguns especialistas são apoiados e/ou têm pesquisas financiadas por instituições financeiras, ou podem ter expectativa futura de emprego no mercado financeiro. Mesmo dentro do governo ou agências reguladoras, pesquisadores ou especialistas associados podem ser pressionados a produzir resultados e modelos que corroborem expectativas normativas ou políticas pré-estabelecidas. Instituições acadêmicas também podem gerar incentivos negativos, por exemplo, na medida em que revistas acadêmicas ou conferências privilegiem estudos que reproduzem premissas tradicionalmente aceitas ou trazem modelos matemáticos sofisticados, ainda que estes representem simplificações pouco úteis da realidade. Admati observa que narrativas econômicas simplistas ou falaciosas permitem que atores dentro do sistema financeiro justifiquem suas ações e evitem responsabilidade por eventuais problemas.

Bancos centrais também têm um papel importante na manutenção do sistema financeiro. Eles estão envolvidos no desenho e implementação da regulação bem como outras ações que apoiam a liquidez de bancos e outras instituições financeiras, impedindo que venham a falir. No entanto, ainda que teoricamente independentes em alguns casos, Admati argumenta que os bancos centrais também estão sujeitos a pressões políticas e podem oferecer apoio excessivo a instituições financeiras disfuncionais e fracas, que não ajudam a economia. Como a autora nota, mesmo que esse apoio gere distorções na economia, são poucos os empresários dispostos a falar alguma coisa a respeito. A maioria evita desafiar as instituições financeiras, os políticos, ou mesmo os reguladores, cuja colaboração pode ser útil no futuro.

Os atores midiáticos também atuam como facilitadores, na medida em que podem reproduzir narrativas distorcidas. Como as empresas de mídia também visam ao lucro, elas estão sujeitas aos interesses de pessoas e instituições com poder, status e recursos, as quais buscam espaço midiático como forma de promover sua imagem e opinião.

É claro que não existem apenas agentes que facilitam a manutenção do sistema – nem são os vários atores citados completamente homogêneos. Admati observa que algumas instituições não governamentais, políticos e reguladores tentam enfrentar o sistema financeiro e seus apoiadores. No entanto, frequentemente enfrentam enormes dificuldades devido a disparidades de recurso e influência. “Desafiar” o sistema é um trabalho muito “desafiador”.

Também não são apenas incentivos distorcidos e atores poderosos que permitem que o sistema funcione de maneira danosa e que a regulação financeira falhe. Conforme coloca a autora, também existem muita confusão e cegueira intencional. Além disso, o sistema se perpetua porque, quando há crises ou problemas, seus principais facilitadores tendem a sair ilesos – como foi o caso dos grandes bancos (“muito grandes para falir”) na recente crise financeira global. O dano causado pelo risco excessivo tende a ser abstrato e as vitimas estão dispersas. Dessa forma o sistema e seus financiadores conseguem fugir da responsabilidade. A narrativa de que o sistema financeiro é saudável e seguro e de que a regulação funciona perfeitamente ofusca a realidade e permite que incentivos negativos continuem. O jargão financeiro, comum quando se trata do mercado, também distancia a população e impede maior engajamento crítico com essas narrativas.

É possível mudar um sistema financeiro distorcido? Admati argumenta que criar um sistema financeiro mais seguro para a população requer um sistema de regulação forte com maior monitoramento. A autora avalia que, “se desenhada e implementada propriamente, [a regulação] pode corrigir muitas distorções e proteger o interesse público com baixo custo social.” Para isso também são necessárias mudanças na estrutura da indústria e da regulação, incluindo práticas de compensação e políticas de carreira. Ela também chama a atenção para a importância da atuação de acadêmicos e pesquisadores. Esses profissionais, ao terem um trabalho estável com liberdade para se expressarem, podem se envolver com o tema, trazendo uma mudança positiva.

De forma importante, a autora conclui destacando que, em um contexto democrático, a mudança política vem da pressão pública e requer tomada de consciência e compreensão por parte da população. É preciso maior educação para que a população possa qualificar sua interação com o mercado financeiro e se mobilizar contra práticas e regras financeiras que privilegiam poucos em detrimento de muitos. Da mesma forma que é preciso uma vila, um conjunto de atores, para manter o sistema funcionando, Admati observa que também “será necessário uma vila para reparar o sistema financeiro.”

A partir do artigo de Admati, é possível fazer uma analogia com a situação atual do setor de saneamento no Brasil. Muito tem se falado no interesse do mercado financeiro em investir em serviços de saneamento básico. O interesse do mercado foi frequentemente mobilizado, por exemplo, para justificar a mudança do marco legal e regulatório do saneamento por meio da Lei n. 14.026/2020, a qual buscou ampliar incentivos para a participação privada na provisão de serviços de saneamento básico. À medida que o setor fique mais exposto aos interesses do mercado, se torna importante, como sugere o texto de Admati, a regulação efetiva, o monitoramento, e o engajamento social. O trabalho de Admati, ainda que baseado em uma análise macro e nas experiências de países mais desenvolvidos, indica a necessidade de (1) atentar para como complexas redes de atores e interesses ligados ao mercado financeiro podem gerar incentivos negativos que prejudicam o interesse público e a universalização dos serviços de maneira adequada e equitativa, e (2) pensar como construir “uma vila” que visibilize distorções e contribua para uma regulação efetiva.

*Autora:
– Priscila Neves Silva – Doutora e Mestre em Saúde Coletiva pelo Centro de pesquisas René Rachou, Fundação Oswaldo Cruz, atualmente faz Pós-Doutorado junto ao grupo de pesquisa de Direitos Humanos e Políticas Públicas em Saúde e Saneamento da mesma instituição. É mestre em Epidemiologia e Saúde Pública pela Universidad Rey Juan Carlos (Espanha) e graduada em Fisioterapia pela PUC-MG.

Referência:
Admati, A. R. It Takes a Village to Maintain a Dangerous Financial System . In: Herzog, L. Just Financial Markets? Finance in a Just Society. Oxford University Press. 2017

* Privaqua é um projeto de pesquisa que busca entender o impacto da privatização dos serviços de água e saneamento nos direitos humanosRegularmente, o site do ONDAS publica notas do Privaqua de forma a dar transparência ao projeto e compartilhar alguns de seus achados preliminares.

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